Бюджетна система – Федосов В. М. – 3.6. Бюджетний дефіцит як об’єкт управління

В українській фінансовій науці та практиці донині залишаються, на жаль, домінуючими погляди на бюджетний дефіцит як на “абсолютне зло”. Будь-яке його зростання оцінюється виключно негативно. Це є одним із пояснень прагнення занижувати розміри реального бюджетного дефіциту в офіційній статистиці, зокрема через застосування різних методів маніпулювання для представлення світу “пристойної” картини фінансового стану бюджету. Наприклад, в Україні в бюджетній практиці використовуються не зовсім реальні показники прожиткового мінімуму, мінімальної заробітної плати, мінімальної пенсії, інфляції, існує високий рівень заниження в ході бюджетного планування реальних фінансових потреб закладів бюджетної сфери тощо. З іншого боку, концептуальні підходи до бюджетного дефіциту, вироблені західними науковцями (див. підрозділ 3.1), а також практичний досвід державного фінансового менеджменту розвинутих країн свідчать, що він є значно складнішим явищем. Зокрема, багато в чому завдяки бюджетному дефіциту і за його допомогою вдалося

Подолати негативні наслідки Великої депресії 1930-х років. Він став фінансовим інструментом у системі заходів державної політики стимулювання сукупного попиту. Аналогічний досвід використання бюджетного дефіциту як інструменту антикризового регулювання повторився в 2008-2010 рр., хоча й за інших обставин. Подолання наслідків світової фінансової кризи та сучасні фіскальні програми розвинутих країн щодо стимулювання попиту мають у своїй основі дефіцитне фінансування.

Про різке поглиблення бюджетних дефіцитів свідчать дані табл. 3.4. Так, у розвинутих країнах саме названі причини позначилися на тому, що бюджетний дефіцит у 2009 р. порівняно з 2008 р. зріс більше ніж удвічі. Це було наслідком не просто погіршення функціонування економіки, а й результатом свідомого активного використання бюджетного дефіциту для досягнення політичних цілей.

Таблиця 3.4

БЮДЖЕТНИЙ ДЕФІЦИТ (ЧИСТЕ КРЕДИТУВАННЯ/ЧИСТІ ЗАПОЗИЧЕННЯ) У РІЗНИХ КРАЇНАХ СВІТУ (ЗА ДАНИМИ МВФ), % ВВП*

Отже, практика доводить, що бюджетним дефіцитом потрібно грамотно управляти. На певних етапах розвитку, коли держава має проявляти ініціативу й долати негативні та руйнівні для національної економіки наслідки, бюджетний дефіцит, як переконливо свідчать західні теорія і практика, є доцільним і може бути важливим інструментом стимулювальної фіскальної політики. В умовах же економічного розвитку та процвітання роль держави має зменшуватись, а рівень бюджетного дефіциту – знижуватися.

Ідейну основу управління бюджетним дефіцитом створюють наукові фінансові концепції. У бюджетній же роботі виникає питання оптимізації розміру дефіциту відповідно до характеру фіскальної політики уряду. Бюджетна розбалансованість вимагає: по-перше, наукового обгрунтування її масштабів, по-друге, пошуку джерел, які збалансували б грошові потоки бюджету; по-третє, прийняття рішень про використання бюджетного надлишку в разі, якщо доходи більші за видатки; а також – найскладніше питання – розроблення заходів щодо усунення чи зменшення бюджетного дефіциту.

Усі бюджетні операції можна поділити на дві групи:

– операції, які визначають розмір дефіциту, впливають на нього (викликають появу або зменшують дефіцит). До них належать операції, пов’язані з отриманням бюджетних доходів і здійсненням видатків;

– операції, які фінансують (покривають) дефіцит.

З цього випливає, що інструменти оптимізації розміру бюджетного дефіциту є досить обмеженими і зводяться до збільшення доходів та скорочення видатків бюджету. У ширшому розумінні – це всі заходи уряду, які сприяють розв’ язанню двох зазначених завдань. Зокрема, мова йде про стимулювання розвитку економіки, збільшення темпів зростання ВВП, раціональну галузеву структуру національної економіки тощо.

На початку 1990-х років фактично всі розвинуті країни світу проводили програми з фіскальної консолідації, мета яких полягала в досягненні довгострокового зменшення фіскального дефіциту. Центральне місце в них займали заходи щодо скорочення дефіциту бюджету. Тому їх реалізація позначилася на змінах бюджетного процесу. Було розроблено низку інструментів контролю та регулювання бюджетного дефіциту. Найбільш яскравими прикладами стали заходи, здійснені в США, Новій Зеландії, ЄС.

США мають постійні дефіцити федерального бюджету починаючи з 1969 р. У нормативних документах, які регламентують бюджетний процес США, вироблено кілька механізмів, за допомогою яких намагаються контролювати дефіцити1:

1. Боргові обмеження. Федеральний уряд протягом кількох десятиліть установлює граничні показники рівня державного боргу, які мали обмежувати державні запозичення, а отже і рівень дефіциту (аналогічна практика постійно застосовується в Україні). Ефективність цього механізму виявилася незадовільною, оскільки затверджувані політиками ліміти державного боргу постійно зростають.

2. У 1985 р. у США було прийнято закон про збалансований бюджет і надзвичайний контроль за дефіцитом, який широко відомий як закон Гремма-Рудмена-Холлінгза. Очікувалося, що передбачені в ньому обов’язкові заходи приведуть до подолання бюджетного дефіциту в 1993 р. Механізм досягнення бюджетного балансу передбачав:

– досягнення до початку фіскального року планової величини бюджетного дефіциту;

– застосування механізму секвестру бюджетних видатків, якщо при виконанні бюджету перевищено граничний розмір запланованого показника бюджетного дефіциту;

– затвердження бюджетних видатків, фінансування яких не підлягає секвестру (зокрема, соціальні програми, програми поліпшення добробуту, виплати з соціального страхування). Для деяких статей видатків секвестр було обмежено (наприклад, для Medicare, студентського кредитування). Усі інші видатки були поділені на дві групи: внутрішні та оборона. Необхідна сума зменшення видатків ділилася порівну між цими двома групами, які фактично і брали на себе весь тягар секвестру.

Зазначений порядок виявився досить “грубим” у такому загальному підході до скорочення статей бюджетного фінансування, а тому викликав значне обурення як з боку виконавчої влади, так і конгресу. Для штучного уникнення секвестру фінансуючі агентства уряду почали переносити видатки на майбутні чи минулі періоди. Процедури, передбачені законом Гремма-Рудмена-Холлінгза, були виконані в 1986 р. У 1988 р. зазначений закон було скасовано, а в 1990 р. у бюджетний процес закладено новий механізм подолання дефіциту.

3. У 1990 р. у США прийнято закон про посилення бюджету1. Він включав такі основні положення, що безпосередньо вплинули на процедури бюджетного процесу:

– Видатки бюджету поділено на дві групи: обов’язкові (затверджуються законами) і дискреційні (вводяться спеціальними нормативними актами щодо бюджетних асигнувань). Окремо залишаються видатки, пов’язані з бюджетним відшкодуванням і сплатою процентів за державним боргом. Дискреційні видатки Поділено на три категорії: оборона, міжнародна діяльність, внутрішні видатки. Для дискреційних видатків установлено показники верхньої їх межі, які коригуються відповідно до інфляції. Будь-яке збільшення фінансування однієї з дискреційних програм має покриватися скороченням іншої програми видатків з цієї самої групи.

– Запроваджено принцип pay-as-you-go (PAYGO) для обов’язкових видатків і законодавства про бюджетні доходи. Принцип PAYGO означає, що пропозиції щодо скорочення доходів або збільшення видатків можливі лише за відповідного скорочення інших видатків або збільшення доходів. При цьому даний принцип повинен задовольняти не лише бюджетні показники поточного фіскального року, а й п’ яти наступних років.

– Введено максимальні значення показників дефіциту, які коригуються відповідно до стану економіки (інфляція, рівень процентних ставок тощо) і технічних факторів (зміна концепцій видатків, податкового законодавства). Одне із завдань, яке намагаються розв’ язати за допомогою такого порядку, – мінімізувати прямі “побажання” конгресу і виконавчої влади щодо розміру дефіциту, раціоналізувати їхню поведінку й посилити фіскальну відповідальність.

– Секвестр застосовується виключно до тієї групи видатків, яка порушує встановлені нормативні правила (на відміну від закону Гремма-Рудмена-Холлінгза, який передбачає суцільне скорочення видатків, окрім установлених винятків). Спроби перенести видатки на минулі чи майбутні періоди викликають негайний секвестр.

– Заощадження від неочікуваного скорочення видатків можуть бути використані виключно для скорочення дефіциту; не допускається їх спрямування на зменшення податків або ж розширення видатків (ця вимога відіграла важливу роль у скороченні бюджетного дефіциту США в результаті зменшення видатків на оборону, спричиненого колапсом Радянського Союзу).

Передбачалося, що норми закону про посилення бюджету можуть бути порушені в разі, якщо президент і конгрес оголосять надзвичайний стан. Крім того, конгрес може тимчасово припинити дію нових бюджетних процедур, якщо прогнозується рецесія або якщо економіка переживає протягом двох кварталів зростання в розмірі менше як 1 %.

Основне завдання запроваджених бюджетних правил – забезпечити більш жорстку дисципліну для вирішення проблем дефіциту. На практиці США отримали підтвердження ефективності запровадженого механізму, але це виявилося дійсним лише для умов зростання економіки. У 1990-х роках ця країна переживала постійне скорочення дефіциту, розрахованого щодо всіх фондів фінансових ресурсів, які формують федеральний уряд і підпорядковані йому агентства (так званий дефіцит консолідованого центрального уряду): якщо у 1992 р. дефіцит становив 289,25 млрд дол., то в 1997 р. – уже 21,72 млрд дол., а з 1998 р. почав формуватися профіцит: 70,69 млрд дол. – у 1998 р., 122,95 млрд дол. – у 1999 р. і 23,64 млрд дол. – у 2000 р.1 Попри економічне піднесення, яким характеризувався цей період розвитку США, значну роль у досягненні таких результатів відіграли зміни в бюджетному процесі.

США проводили також інші заходи для подолання розбалансованості федерального бюджету. Вони стосувалися, по-перше, зниження бюджетних видатків, яке відбувалося за рахунок: 1) зменшення витрат на оборону (США скоротили чисельність збройних сил, хоча водночас були вжиті заходи для посилення обороноздатності країни); 2) зменшення фінансування допомоги іншим країнам; 3) скорочення програми федеральної підтримки сільського господарства; 4) ліквідації програм бюджетного фінансування послуг з додаткової освіти; 5) оптимізації структури органів управління федеральною програмою житлового будівництва; 6) передання тягаря фінансування ряду видатків з федерального бюджету бюджетам нижчого рівня.

По-друге, для оптимізації розміру бюджетного дефіциту було підвищено ставки низки податків, які закріплені за федеральним бюджетом, а також переглянуто податкові пільги.

Нинішня ситуація з бюджетним дефіцитом у США, незважаючи на розроблені технології його оптимізації, є критичною. Так, у 2009 р. його розмір досяг 10 % ВВП, або 1 416 трлн дол. Основна причина – фінансування масштабних програм антикри-зової підтримки активів банків. У 2010 фінансовому році США вдалося дещо знизити розмір бюджетного дефіциту – до 8,9 % ВВП (1 294 трлн дол.) завдяки завершенню фінансування цих програм, а також вжиттю інших заходів (залучення до бюджету прибутків, отриманих ФРС, підвищення податків, скорочення видатків бюджету). Незважаючи на ці заходи стан державних фінансів США продовжує залишатися критичним.

В ЄС Маастрихтський договір затвердив два критерії, які безпосередньо стосуються стану державних фінансів: по-перше, державний борг (а точніше, борг сектору державного управління) не повинен перевищувати 60 % ВВП, а по-друге, бюджетний дефіцит (у дослівному перекладі – надмірний дефіцит органів загального державного управління) не повинен бути вищим за 3 % ВВП1. Участь у третій стадії Європейського валютного союзу вимагала від країн-учасниць дотримання прозорості функціонування державних фінансів і жорсткої фіскальної дисципліни, що має виражатися, зокрема, й у виконанні маастрихтських критеріїв. У зв’ язку з цим на початку 1990-х років фактично всі країни ЄС почали здійснювати програми з фіскальної консолідації, центральною ідеєю яких було досягнення рекомендованих величин боргу й дефіциту. У результаті відбулося значне скорочення розмірів фіскального дефіциту в країнах ЄС, але рівень боргу й податкового тягаря і нині залишається високим, оскільки вирішення проблем з дефіцитом відбувалося переважно за рахунок посилення дохідної бази бюджетів.

Для того щоб не допустити виникнення загрози стабільності єдиної європейської валюти, необхідно було виробити механізм, який би забезпечував постійне дотримання жорсткої бюджетної дисципліни. Це стало головним аспектом ухваленого в ЄС у 1997 р.

Пакту про стабільність і зростання. Основна увага його фінансових положень сконцентрована на питаннях дефіциту. Пакт про стабільність і зростання вимагає від національних урядів країн-учасниць підтримувати в довгостроковому періоді таку бюджетну позицію, яка близька до балансу чи надлишку. При цьому може допускатися поява дефіциту в результаті дії вбудованих автоматичних стабілізаторів розміром не більше 3 % ВВП. Ця цифра є верхньою межею, а не середнім значенням для дефіциту. Інакше кажучи, бюджетна позиція має бути збалансованою протягом економічного циклу; якщо ж перед країною стоїть проблема державного боргу, уряд повинен турбуватися про формування бюджетного надлишку.

Установлені нормативними актами постійно діючі податково-бюджетні обмеження дістали назву “фіскальні правила”. Описані вище вимоги до фіскальної дисципліни, затверджені в Маастрихтському договорі і Пакті про стабільність і зростання, змушують країни – учасниці ЄС будувати свою податково-бюджетну політику на основі фіскальних правил.

Європейське законодавство передбачило превентивні заходи для виконання зазначених вимог і недопущення застосування санкцій. Країни ЄС зобов’ язані щорічно представляти стабілізаційні/конвергенційні програми, які мають містити таку інформацію1:

– середньострокові показники для бюджетного (урядового) балансу й очікувані зміни рівня державного боргу; для виконання прогнозних розрахунків фіскальних показників у середньостроковому періоді в ЄС розроблено загальну уніфіковану методику визначення структурного балансу;

– макроекономічні можливості, на основі яких зроблено розрахунки;

– прогноз цих же показників на три роки;

– аналіз чутливості бюджетних даних до змін макроекономічних можливостей;

– опис заходів бюджетної й економічної політики, необхідних для досягнення прогнозного значення бюджетного балансу.

Європейська Рада зобов’ язана аналізувати подані програми і давати відповідні публічні коментарії. Уперше такий порядок було застосовано на практиці в 1999 р.

Пакт про стабільність і зростання передбачає санкції за недотримання встановлених у цьому самому документі вимог:

– якщо уряд не може задовольнити маастрихтський критерій дефіциту і не здатний виконати рекомендацій Європейської Ради, він зобов’ язаний внести на рахунок ЄС депозит у розмірі 0,2 % свого ВВП, а також суму, яка дорівнює одній десятій розміру дефіциту, що перевищує рекомендовані 3 %. У цілому депозит не може перевищувати 0,5 % ВВП;

– якщо ситуація не покращується впродовж двох років, депозит конвертується у безповоротний платіж, сума якого розподіляється між іншими членами Європейського валютного союзу;

– застосування описаного механізму є автоматичним, але обов’ язково беруться до уваги економічні обставини. Під час рецесії жорсткість заходів пом’ якшується так: якщо ВВП скорочується на 0,75 %, санкції втрачають свій автоматичний характер, а рішення про їх застосування приймає Європейська Рада за результатами оцінювання всіх економічних обставин; якщо ВВП скорочується на 2 % і більше, усі фінансові санкції будуть відмінені.

Результатом жорстких лімітів, які застосовуються в ЄС щодо дефіциту і державного боргу, стало постійне скорочення розбалансованості державних фінансів практично в усіх європейських країнах.

Починаючи з 2008 р. стан державних фінансів країн – членів ЄС різко погіршився, що зумовлено світовою фінансовою кризою. Падіння обсягів виробництва, сукупного попиту, зростання безробіття, масштабна державна підтримка фінансового сектору, програми фіскального стимулювання тощо викликали зростання бюджетного дефіциту. Єврокомісія визнала надмірними дефіцити у Великій Британії, Ірландії, Мальті, Іспанії, Франції, Греції, Угорщині. На початку 2010 р. 20 з 27 країн – членів ЄС мали дефіцит, вищий за 3 % ВВП.

Глибина рецесії та обмеження кредитної сфери зумовлюють використання саме фіскальної політики як основного інструменту подолання кризових явищ. При цьому в ЄС покладаються як на дискреційні заходи, так і на дію автоматичних стабілізаторів. Дискреційні заходи розробляють, з одного боку, національні уряди країн – членів ЄС, а з другого – загальноєвропейські інститути. Так, у грудні 2008 р. Європарламент ухвалив План відновлення європейської економіки1. Напрямами виходу з кризи є:

– Стимулювання зайнятості, підтримка попиту на працю,

– Підтримка купівельної спроможності населення,

– Сприяння інноваціям,

– Формування впевненості.

Для досягнення поставлених цілей План передбачає бюджетну експансію. Зокрема, це такі заходи:

– Зниження податків для населення і для бізнесу (зниження ПДВ, внесків на соціальне страхування, податку на доходи фізичних осіб та ін.);

– Державні інвестиції в інфраструктуру, пошуково-дослідницьку діяльність, інновації, освіту, підвищення ефективності енергетики;

– Державна допомога бізнесу;

– Збільшення державного споживання тощо.

При цьому перевага надається саме нарощуванню бюджетних видатків, а не зниженню податків. Причина цього полягає в тому, що податки можуть спричинити зростання заощаджень більшою мірою, ніж зростання попиту і споживання. Отже, як уже зазначалося, основними інструментами оптимізації розміру бюджетного дефіциту є бюджетні доходи й видатки, дія яких стає тим вагомішою, чим критичнішою є економічна ситуація. У 2011-2012 рр. у зв’ язку з загостренням фінансово-економічної ситуації в ЄС було вжито ще низку заходів у сфері бюджету.

За такого регулювання бюджетний дефіцит є неминучим. Він діє як стабілізатор економіки. Водночас Єврокомісія робить акцент саме на короткостроковому порушенні маастрихтського критерію дефіциту, що змушує національні уряди дбати про якнайшвидше відновлення економіки. Разом з тим, оскільки стартова ситуація на початку кризи та економічні умови в різних країнах є неоднаковими, цілком очевидно, що строки виходу з рецесії можуть виявитися різними. Наявність же процедури надмірного дефіциту може зашкодити тим країнам, як потребуватимуть більше часу на економічне відновлення.

(2 votes, average: 3,00 out of 5)