Бюджетна система – Федосов В. М. – 14.5. Ризики видаткової частини бюджету та управління ними

У світовій та вітчизняній практиці видатки в бюджеті відображають за програмами кожного головного розпорядника бюджетних коштів, тобто використовують програмно-цільове бюджетування. Це один з найефективніших методів концентрації необхідних (часто обмежених) ресурсів на пріоритетних напрямах розвитку суспільства та засіб посилення міжгалузевих і міжрегіональних зв’ язків, координації діяльності центральних та місцевих органів влади, розрізнених наукових організацій і підприємств у досягненні поставлених державою цілей. Разом із тим він потребує кращого, ніж на попередньому етапі, планово-адміністративного регулювання, науково обгрунтованого рівня встановлення завдань, а також досконаліших управлінських рішень, організаційно-правових механізмів управління ризиками й адекватного методичного забезпечення їх реалізації.

За кожною з програм відображаються видатки за загальним та спеціальним фондом із поділом на видатки споживання (у тому числі, заробітна плата та нарахування на неї, комунальні послуги) та на видатки розвитку, які сформовані з різних статей економічного розвитку. Тому бюджетний ризик може виникнути щодо видатків бюджету, що пов’ язано зі збільшенням видатків на оплату комунальних послуг бюджетними установами у зв’ язку зі зростанням цін на енергоносії, підвищенням заробітної плати і прожиткового мінімуму тощо, а також із ризиком, зумовленим невідповідністю між зобов’ язаннями за видатками місцевих бюджетів та джерелами фінансування; ризиком нормативної невре-гульованості забезпечення видатків на соціальні потреби; ризиком диспропорції співвідношення обсягів першого і другого кошиків доходів бюджетів; ризиком недоотримання коштів у бюджет, тобто ризиком недофінансування; ризиком збільшення боргового навантаження на економіку; ризиком необгрунтовано-го зростання цін, особливо в монополізованих секторах.

Управління бюджетними ризиками видатків передусім має від-стежувати та контролювати прямі наслідки дії ризиків у рамках бюджету. Водночас у ширшому аспекті мають передбачатися наслідки дії чинників бюджетних ризиків на економіку в цілому (збільшення соціальних видатків та ін.). Для забезпечення ефективного управління чинники бюджетного ризику у видатковій частині бюджету необхідно згрупувати в такі блоки:

1) прийняття рішень, що впливають на збільшення видатків державного бюджету понад затверджені бюджетом обсяги (в українських умовах значним чинником недофінансування бюджету за рахунок боргових операцій є фінансування за рахунок надходжень від приватизації):

А) збільшення соціальних виплат;

Б) збільшення дотацій;

В) розширення пільг;

2) збільшення видатків унаслідок дії зовнішньоекономічного чинника (збільшення цін на енергоносії, несприятлива зміна цін на імпортовану продукцію, зміни курсів валют тощо);

3) боргова складова бюджетних ризиків:

А) зростання витрат на обслуговування державного боргу (як результат дії валютного, процентного, цінового та кредитного ризиків);

Б) зростання витрат з погашення державного боргу (як результат дії валютного, процентного, цінового та кредитного ризиків);

В) зменшення можливостей фінансування бюджету за рахунок боргових джерел за прийнятної вартості державного запозичення (зниження економічної доцільності таких дій);

Г) зростання боргового навантаження на фіскальну сферу та економіку в цілому внаслідок проведення невиваженої боргової та фіскальної політики.

Чинниками ризику невиконання (перевиконання) бюджетних програм Можуть бути недоліки та упущення організаційного, нормативно-правового та фінансового характеру, а також пов’язані з неналежним виконанням головним розпорядником бюджетних коштів контрольних функцій і функцій з управління бюджетними коштами, а саме: несвоєчасність затвердження паспортів бюджетних програм і порядку використання бюджетних коштів; недотримання порядку використання бюджетних коштів; недоліки в організації бухгалтерського обліку; несвоєчасний розподіл відкритих асигнувань; неналежна організація проведення процедур державних закупівель; завищення вартості виконання певних робіт; накопичення залишків невикористаних відкритих асигнувань; збільшення кредиторської заборгованості; невиконання планових результативних показників бюджетних програм; низька якість планування результативних показників і показників спеціального фонду державного бюджету; нецільове використання бюджетних коштів; недостатній контроль з боку головних розпорядників бюджетних коштів за діяльністю розпорядників нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів; несвоєчасна та неякісна підготовка звітів про виконання паспортів бюджетних програм тощо. Отже, ризики бюджетних видатків виникають на кожному етапі бюджетного процесу, управління якими покладено на різних суб’ єктів.

Оцінювання разом з виявленням ризиків втрат унаслідок неефективного затвердження або виконання бюджетних видатків проводиться Суб’єктами ризик-менеджменту видаткової частини бюджету:

А) головним розпорядником на стадії підготовки бюджетних запитів;

Б) Міністерством фінансів України при розгляді запитів, затвердженні паспорта бюджетної програми на відповідний бюджетний рік;

В) розпорядниками бюджетних коштів – виконавцями програми, органами Державної казначейської служби України та Міністерством фінансів (у разі потреби) при систематичному від-стежуванні процесу виконання програми, тобто моніторингу виконання бюджетної програми;

Г) Міністерством фінансів України за результатами виконання програми або по завершенні певного етапу її реалізації (найчастіше бюджетного року або, якщо програма є відносно постійною, – періодично раз на три-п’ять років).

Ризик-менеджмент бюджетних видатків на стадіях бюджетного процесу:

На стадії планування бюджету (складання, розгляд та затвердження бюджету) при формуванні пропозицій щодо проекту державного бюджету, тобто при розробленні бюджетних програм, складанні бюджетних запитів та проектів кошторисів, оцінювання ризиків здійснюють з метою досягнення ефективного і реалістичного розподілу бюджетних коштів. Для цього проводиться аналіз:

А) відповідності бюджетних програм стратегічним цілям, завданням та пріоритетам соціально-економічного розвитку країни та окремих галузей економіки (сфер діяльності, регіону), а також стратегічним цілям та завданням головного розпорядника бюджетних коштів, визначених у прогнозних і програмних документах, з урахуванням повноважень і напрямів його діяльності;

Б) доцільності та необхідності реалізації визначених пріоритетів у рамках саме даної бюджетної програми;

В) мети та завдань бюджетної програми щодо їх доцільності та реалістичності, узгодженості та послідовності із завданнями, що виконувались у попередніх та поточному бюджетних періодах;

Г) напрямів використання бюджетних коштів з погляду доцільності виконання програм у плановому бюджетному періоді;

Д) результативних показників бюджетної програми щодо їх відповідності цілям та завданням бюджетної програми, їх узгодженості з показниками, досягнутими в попередніх бюджетних періодах;

Е) економічності, ефективності та результативності механізму виконання програм;

Ж) обсягу видатків та надання кредитів у зіставленні з прогнозними показниками результативності бюджетної програми та обгрунтувань витрат бюджетної програми на підставі фактичних і прогнозних результативних показників;

И) фактичних результатів діяльності, досягнутих унаслідок використання коштів загального фонду бюджету в попередніх бюджетних періодах та очікуваних у поточному, а також показників надходжень до спеціального фонду з урахуванням їх фактичних обсягів у попередніх та поточних бюджетних періодах;

К) зобов’ язань та стану розрахунків за ними.

Наприклад, недостатнє обгрунтування реальних потреб у коштах призвело до затвердження занижених асигнувань, унаслідок чого не досягнуто мети під час реалізації бюджетної програми; відсутність чітких критеріїв відбору учасників виконання програми спричинила участь у розподілі бюджетних коштів тих одержувачів, які до цього не повинні мати жодного стосунку; відсутність нормативно-правової бази щодо порядку проходження бюджетних коштів спричинила дублювання обов’ язків учасників програми й уникнення відповідальності за фінансові порушення; відсутність повної, достовірної та своєчасної інформації унеможливила оперативне управління бюджетними коштами; складна процедура оформлення документів, недоліки в обслуговуванні перешкоджають своєчасному і повному використанню бюджетних коштів, унаслідок чого роботи не виконано, а кошти залишилися невикористаними.

На стадії виконання бюджету Управління ризиками видатків проводиться задля відстежування виконання бюджетних програм та прийняття управлінських рішень, спрямованих на безумовне виконання цих програм відповідно до встановлених завдань. Застосування його спрямоване на забезпечення якісного та своєчасного виконання бюджетних програм та досягнення запланованих результатів, підвищення відповідальності виконавців бюджетних програм. При оцінюванні бюджетних ризиків розпорядниками бюджетних коштів аналізується касове виконання бюджетних програм; стан фінансової дисципліни; ефективність та результативність використання бюджетних коштів.

Основні складові управління та контролю за ризиками видаткової частини бюджету:

1. Моніторинг видаткової частини бюджету являє собою:

А) аналіз змін у загальному обсязі видатків, виявлення потенційно “слабких місць”. Аналіз здійснюється через порівняння фактичних сукупних видатків з початково запланованими в бюджеті сукупними витратами. Показник оцінки – відсоток відхилення фактичних видатків від передбачених бюджетом (табл. 14.10).

Для з’ ясування причин відхилень у бюджетних видатках принциповим є визначення зовнішніх та внутрішніх чинників, які призводять до цього. Окремо аналізується вплив відхилень від бюджетних надходжень:

Б) аналіз структури фактичних видатків порівняно з початково затвердженим бюджетом. Показник оцінки – різниця між очікуваними та реальними видатками, що обчислюється як зважене середнє відхилення між фактичними та початково закладеними до бюджету видатками, обчисленими як відсоток суми передбачених бюджетом витрат на основі функціональної класифікації з використанням абсолютного значення відхилення;

Таблиця 14.10

ВИКОНАННЯ ВИДАТКОВОЇ ЧАСТИНИ ЗВЕДЕНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ, СТРУКТУРА ВИДАТКІВ ЗА ФУНКЦІОНАЛЬНОЮ КЛАСИФІКАЦІЄЮ ТА ЇХ ПОКРИТТЯ ПОДАТКОВИМИ ДОХОДАМИ, 2007-2010 рр.*

В) моніторинг простроченої заборгованості по видатках, узятих на себе урядом. Показник оцінки – обсяг простроченої заборгованості відносно сукупних витрат, %;

Г) аналіз рівня позабюджетних видатків (відсоток у загальних видатках).

2. Оцінка ризиків видаткової частини бюджету. Важливим етапом оцінювання ризиків бюджетних видатків є попередження можливих випадків неефективного виконання програм і, як наслідок, неефективного використання бюджетних коштів (дії ризиків бюджетних видатків).

У більшості країн, які використовують сучасні технології бю-джетування (США, Австралія, Велика Британія, Нова Зеландія, Словаччина та ін.), до оцінювання бюджетних програм долучаються як фахівці міністерства фінансів, так і самі головні розпорядники коштів. Періодичне оцінювання здійснюють як державні, так і недержавні інституції. Результати щорічного оцінювання обов’ язково включаються до пакета бюджетних документів, що подаються на розгляд парламенту разом із проектом бюджету на наступний період. Усі звіти підлягають офіційній публікації та розміщуються в Інтернеті на офіційних сторінках державних інституцій (звіти в двох формах – для фахівців та для громадян).

Оцінка ризиків дає підстави на етапі попереднього оцінювання програми ухвалити рішення про доцільність фінансування з бюджету розглянутої бюджетної програми або про відмову в такому фінансуванні (програма може бути продовжена, продовжена з коригуванням, зупинена, трансформована в іншу програму). Під час збирання інформації для оцінювання ризиків виконання програми окреслюється поле варіантів для вибору альтернативних кроків і напрямів витрачання бюджетних коштів.

Основними завданнями оцінювання Ризиків затвердження та виконання бюджетних програм (ризиків бюджетних видатків) є:

– проведення аналізу бюджетних програм із метою забезпечення обгрунтованості видатків бюджету та результативних показників на стадії їх планування, у тому числі з використанням оцінки ризиків ефективності бюджетних програм у попередніх періодах;

– визначення ризиків невиконання бюджетних програм на всіх стадіях їх виконання; виявлення причин неефективного чи недостатньо ефективного її виконання, недосягнення запланованих результатів;

– визначення заходів щодо усунення або мінімізації впливу виявлених ризиків з метою поліпшення управління бюджетними коштами та ухвалення відповідних управлінських рішень за результатами виконання програм.

Оскільки при бюджетуванні йдеться в основному про виконавців бюджетних програм (бюджетні установи та державні підприємства), то базовий рівень ефективності витрачання бюджетних коштів розпочинається саме з них. Ефективність витрачання бюджетних коштів спочатку обчислюємо саме на рівні розпорядників бюджетних коштів. Важливо наперед визначити обсяги, напрями і доцільність (наслідки) фінансової підтримки підприємств із бюджету. Систему критеріїв попереднього оцінювання бюджетної підтримки можна подати як послідовність кроків щодо ухвалення рішень про підтримку підприємств, яка розпочинається з вибору напряму видатків і завершується визначенням їх ефективності (табл. 14.11).

Якщо бюджет побудований за програмами, при створенні нової програми слід проводити попереднє оцінювання бюджетних програм на основі показників їх виконання. Ці показники розробляють головні розпорядники коштів – відповідальні виконавці програми, які встановлюють їх у бюджетних запитах та погоджують з Міністерством фінансів згідно з розробленим орієнтовним переліком (табл. 14.12). У багатьох країнах відповідно до нормативних документів показників за однією програмою по кожній групі не може бути більше п’яти-шести, тоді як в Україні за однією групою можуть розраховуватися понад десять показників. Це ускладнює роботу щодо їх аналізу та нагромаджує інформацію, яку часто практично неможливо зібрати, зіставити та проаналізувати впродовж бюджетного процесу. Для уніфікації результативних показників бюджетних програм планується створити в Україні єдиний реєстр результативних показників, який дасть змогу ефективніше і швидше оцінювати ризики виконання бюджетної програми.

Особливу увагу в оцінюванні бюджетної програми варто приділити аналізу її ризиків. У виконанні цього завдання допоможе такий перелік питань до бюджетної програми:

1) Якою мірою реальні потенційні загрози в соціальному та політичному середовищі впливають на реалізацію бюджетної програми?

2) Чи враховані в бюджетній програмі можливі ризики, а саме:

O Чи відповідає проблема місії бюджетної установи – виконавця програми?

O Чи визначено чинники, які впливають на виникнення проблеми?

Таблиця 14.11

КРИТЕРІЇ ОЦІНЮВАННЯ БЮДЖЕТНИХ ПРОГРАМ

Закінчення табл. 14.11

Таблиця 14.12

РЕЗУЛЬТАТИВНІ ПОКАЗНИКИ, ЩО ХАРАКТЕРИЗУЮТЬ ВИКОНАННЯ БЮДЖЕТНИХ ПРОГРАМ В УКРАЇНІ

Продовження табл. 14.12

Закінчення табл. 14.12

O Чи сприяють заплановані заходи бюджетної програми вирішенню проблеми, що була визначена раніше і заради якої створюється програма?

O Чи достатньо позитивних аргументів, що підтверджують необхідність вибору саме цих заходів для програми?

O Наскільки реалістичні види діяльності за програмою з точки зору їх масштабності, а також часових та фінансових обмежень?

O Чи сформульовані кількісні або інші показники, за допомогою яких можна визначити вихідні дані?

O Чи можна виміряти кожен захід бюджетної програми з точки зору витрат зусиль, ресурсів, часу та коштів?

O Чи є достовірними джерела, на які посилаються при постановці проблеми?

O Наскільки реалістичними є показники виконання програм?

O Якою є частка ризику в проведенні заходів інноваційного характеру в межах бюджетної програми?

O Чи потрібно повністю фінансувати програму з бюджету, чи варто шукати гранти?

O Чи є результати реалізації завдань програми точними, вимірюваними та неповторюваними?

O Чи пов’язані завдання логічно й емпірично з досягненням мети бюджетної програми та бюджетної установи – виконавця програми?

O Якою мірою результативні показники виконання завдань бюджетної програми незалежні від сутності проекту?

O Чи існує логічний взаємозв’ язок між заходами бюджетної програми та її завданнями?

3) Який вплив на програму справлять ризики, якщо виникнуть проблеми?

4) Чи заплановано заходи щодо запобігання ризикам?

При оцінюванні програм можуть використовуватися різні види та методи фінансового й економічного аналізу, які, до речі, абсолютно справедливо здебільшого походять із методів і прийомів, що застосовуються в бізнесі. І це зрозуміло, адже менеджери компаній, фірм та інших суб’ єктів господарювання завжди зацікавлені мати найбільш об’ єктивну та неупереджену інформацію про ефективність функціонування структури, якою управляють, оскільки головною метою їх діяльності є якщо не максимі-зація прибутку, то принаймні беззбитковість. Саме тому в бізнесі використовують різні види аналізу, в результаті яких управлінець може мати об’єктивну картину того, як досягти беззбитковості, де і що необхідно покращити для підвищення якості продукту діяльності.

У державному секторі бюрократичний апарат не настільки зацікавлений у результативності своєї роботи для суспільства, що пов’язано із самою суттю бюрократії та культурою державного управління. Однак, так чи інакше, з постійним удосконаленням методів державного управління, здійсненням ефективної політики й управління бюджетом, що стимулюють економічне зростання, дедалі більше й частіше застосовуються різні методи, прийоми аналізу бюджетних видатків для забезпечення їх адекватності бюджетним потребам суспільства і можливості здійснення.

Методами попереднього оцінювання програм є метод переваг (swot), “витрат-вигід”, порівняльних альтернатив та інші, які дають змогу передбачити результати реалізації програми. Після аналізу отриманих результатів моніторингу виконання програми та на підставі зібраних у головного розпорядника й інших органів державної влади показників статистичної, фінансової та оперативної звітності, аналізу законів і нормативно-правових актів тощо визначають причини ризиків видатків бюджету, що перешкоджають досягненню очікуваних результатів бюджетної програми й ефективному використанню державних ресурсів, і по можливості їх кількісно оцінюють. Результати оцінювання ризиків бюджетних видатків є підставою для ухвалення рішення щодо внесення в установленому порядку змін до бюджетних призначень поточного бюджетного періоду, а також щодо обсягу бюджетних призначень на плановий бюджетний період та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.

3. Контроль за формуванням та виконанням видаткової частини бюджету. Нині в Україні результати оцінювання бюджетних програм використовують для проведення фінансового аудиту як форми фінансового контролю органами Державної фінансової інспекції України та Рахунковою палатою України. У процесі аудиторського дослідження підтверджуються або спростовуються гіпотези стосовно причин того, що могло перешкоджати своєчасній і повній реалізації бюджетної програми, й оцінюються пропозиції, реалізація яких підвищила б рівень її виконання.

4. Мінімізація та оптимізація дії бюджетних ризиків. Заходи із запобігання бюджетним ризикам:

– поліпшення макроекономічних умов господарювання;

– поліпшення нормативно-правової бази, що регламентує перебіг бюджетного процесу: забезпечення своєчасного розроблення та затвердження нормативно-правових актів, які використовуються в процесі затвердження та виконання бюджетної програми; поліпшення якості бюджетної документації: забезпечення повноти інформації, включеної до бюджетної документації. Згідно з міжнародною практикою документація річного бюджету (бюджет на рік та документація, що обгрунтовує статті бюджету) в тому вигляді, у якому вона подана до законодавчого органу для перевірки та схвалення, повинна давати змогу уявити повну картину фіскальних прогнозів, бюджетних пропозицій центрального уряду та результатів за минулі роки;

– поліпшення якості бюджетного планування: забезпечення обгрунтованого планування видатків та результативних показників бюджетної програми, а також оптимізації бюджетних програм головного розпорядника бюджетних коштів у наступних бюджетних періодах; планування результативних показників бюджетної програми, які відображали б її мету та завдання і відповідали функціям головного розпорядника бюджетних коштів;

– покращення організації ведення бухгалтерського обліку та проведення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти;

– поліпшення організації фінансового контролю за витрачанням бюджетних коштів розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів; створення системи внутрішнього та зовнішнього контролю за витратами.

Зовнішній аудит бюджету – це комплекс контрольно-ревізійних і експертно-аналітичних заходів, що здійснюються незалежним органом державного фінансового контролю, який створюється законодавчою (представницькою) владою, результати яких відбивають ступінь достовірності інформації виконавчої влади про виконання бюджету за звітний фінансовий рік або про прогнозні параметри соціально-економічного розвитку країни і показники бюджетних проектів на майбутній фінансовий рік (або роки). Головна мета зовнішнього аудиту бюджету – визначення вірогідності і правдивості фінансової звітності виконавчої влади, реальності показників проекту бюджету. У процесі зовнішнього аудиту бюджету органами зовнішнього державного фінансового контролю визначаються:

А) точність відображення у фінансових звітах показників виконаного бюджету і результатів діяльності суб’єктів відомчої структури бюджету щодо виконання бюджету;

Б) відповідність ведення бухгалтерського обліку установленим вимогам;

В) дотримання одержувачами бюджетних коштів норм і положень чинного законодавства, особливо бюджетного і податкового;

Г) вірогідність макроекономічних показників, реальність і повнота бюджетних проектів;

– проведення постійного моніторингу та грунтовного аналізу ризиків ефективного використання бюджетних коштів: роз’яснення наслідків для бюджету реалізації нових політичних ініціатив, оцінювання бюджетного впливу всіх значних змін у програмах витрат, адекватне скорочення видатків перед запровадженням податкових змін, передбачення наслідків зростання соціальних виплат з точки зору інфляційного тиску;

– використання всіх можливих резервів для збільшення доходів спеціального фонду державного бюджету;

– поліпшення управління державним боргом. Основна мета – досягнення передбачуваності рівня боргових виплат з бюджету, зниження залежності сфери боргових запозичень держави від впливу зовнішніх та внутрішніх факторів, зниження боргового навантаження на економіку. Створення для реалізації зазначеної мети системи боргового ризик-менедж

(2 votes, average: 4,00 out of 5)