Вступ до права Європейського Союзу – Кернз В. – Державна допомога
Одним із найбільш важливих інструментів економічної політики, використовуваних національними органами, є надання різноманітних субсидій тим видам економічної діяльності, які державні органи намагаються захистити та/або сприяти їх розвитку. Але хоч якими соціально спрямованими були причини надання такої державної допомоги, вважається, що ця допомога приховує в собі потенційну загрозу вільній конкуренції на спільному ринку. Саме тому Договір передбачає певні заходи, спрямовані на те, щоб такі державні субсидії були віднесені до сфери регулювання правом конкуренції Співтовариства. Це було зроблено в ст. 92-94 Договору.
1. Загальна заборона
Ст. 92(1) Договору визначає загальний принцип, який регулює надання державної допомоги. Згідно з цим принципом, якщо інше не передбачено Договором, будь-яка допомога, що надається державою-членом у вигляді дотації або за допомогою залучення державних ресурсів, яка підриває або погрожує підірвати конкуренцію шляхом створення більш сприятливих умов певним підприємствам чи виробництву певних товарів, буде вважатися несумісною зі спільним ринком у тій мірі, в якій вона впливає на торгівлю між державами-членами. Закріплюючи цю загальну норму, автори Договору хотіли показати, що справедлива конкуренція вимагає від економічних утворень діяти на спільному ринку з використанням власних ресурсів. Тому будь-яка фінансова допомога, яку вони отримують від державних органів, перетворює їхню діяльність на ринку в “нечесну гру”. У випадках, коли така допомога з боку держави виправдовується соціальними міркуваннями, вона має бути обмежена до мінімальних розмірів, необхідних для досягнення бажаного результату; одразу ж після досягнення бажаного результату надання такої допомоги слід негайно припинити.
Поняття державна допомога має тлумачитись якомога ширше хоча б тільки тому, що ст. 92(1) Договору посилається на “будь-яка допомогу, яка надається державою-членом у вигляді дотацій або за рахунок державних ресурсів”. Тому цей термін охоплює не тільки фінансову допомогу, що надається державним органом, а й ту, що надається державним або навіть приватним підприємством, в якому держава володіє контрольним пакетом акцій. Це продемонстровано в заходах, вжитих Комісією проти Франції, щодо спільних виплат низькооплачуваним працівникам, зайнятим у сільському господарстві.
Така допомога необов’язково повинна мати вигляд прямих виплат відповідною організацією. Непрямі фінансові переваги також належать до сфери дії цієї заборони. Так, у справі Commisson v Italy заходом, що розглядався, була італійська норма, яка встановлювала на 3 роки зменшення податків, сплачуваних роботодавцями в текстильній промисловості, з метою покриття їхніх виплат на утримання сімей своїх працівників. Навіть незважаючи на те, що гроші безпосередньо не змінювали власника, і що відповідну норму можна було визначити більше як податкову пільгу, ніж як субсидію, Суд постановив, що вона є державною допомогою, забороненою ст. 92 Договору.
Як і у випадку з нормами конкуренції, застосовуваними в приватному секторі, необхідно довести, що відповідна державна допомога негативно впливає на торгівлю між державами – членами Співтовариства. Це свідчить про наявність причинно-наслідкового зв’язку між цими двома елементами, який вимагає, щоб відповідна норма більше була спрямована на якусь окрему частину промисловості або на її галузь, ніж на певну частину загальної економічної політики.
2. Державна допомога, яка є або може бути сумісною з вимогами статті 92( 1)
Як уже згадувалось вище, автори Договору до певної міри усвідомлювали соціальну важливість пов’язаних з вільним ринком напрямів політики, які вони відстоювали. Зокрема, це виявляється в їхньому підході до державної допомоги, що в певних випадках є сумісною зі спільним ринком і за деяких обставин може бути такою.
Стаття 92(2) Договору визначає такі види державної допомоги, які, в принципі, можуть узгоджуватися з вимогами спільного ринку:
– допомога соціального характеру окремим споживачам за умови, що вона не передбачає дискримінації відносно походження тієї чи іншої продукції;
– допомога в разі збитків, завданих природними катаклізмами чи надзвичайними обставинами;
– допомога, що надається окремим економічним регіонам Федеративної Республіки Німеччини, які постраждали підчас поділу Німеччини, у разі, якщо така допомога потрібна для компенсації завданих таким поділом економічних збитків.
Ці категорії є відносно простими і майже не викликають якихось спорів. Однак досить важко зрозуміти, чому не скористалися текстом Договору про заснування Європейського Союзу для усунення третьої категорії, яка виявилася зайвою у світлі об’єднання Німеччини.
Стаття 92(3) Договору визначає види державної допомоги, які можуть бути сумісними зі спільним ринком. Для цих категорій Комісія (а в деяких виняткових випадках і Рада) має діяти як арбітр і надавати дозвіл для впровадження відповідної допомоги. До цієї групи входять такі види державної допомоги:
– допомога з метою сприяння економічному розвитку регіонів із вкрай низьким рівнем життя та високим відсотком безробіття;
– допомога з метою сприяння реалізації важливих проектів загальноєвропейського значення або подолання серйозних економічних проблем у державі-члені;
– допомога з метою сприяння розвитку певної економічної діяльності чи певних економічних регіонів, якщо подібна допомога не передбачає негативного впливу на умови торгівлі й не суперечить загальним інтересам;
– допомога з метою розвитку культури і збереження спадщини, якщо подібна допомога не передбачає негативного впливу на умови торгівлі й конкуренції в межах Співтовариства і не суперечить загальним інтересам;
– інші категорії допомоги, які можуть бути визначені рішенням Ради на пропозицію Комісії.
Дві категорії державної допомоги, які належать до сфери дії цих положень, стали предметом спору, що розглядався в Суді Європейських Співтовариств: регіональна допомога і допомога, що надається певним секторам економіки.
Щодо регіональної допомоги, то є два елементи, які ускладнюють пошук правильних напрямів чіткої і послідовної політики владних органів Співтовариства відносно цього питання. По-перше, це той факт, що Співтовариство само по собі бере участь у регіональній політиці (див. с. 288), а його фонди, такі як Європейський фонд регіонального розвитку (ЄФРР), Європейський соціальний фонд (ЄСФ), Європейський фонд сільськогосподарського управління та гарантій (EAGGF), є важливими інструментами Європейського Союзу в цій сфері. Другий ускладнюючий чинник полягає в тому, що положення щодо надання регіональної допомоги містяться у двох підрозділах ст. 92 Договору. Підрозділ (а) встановлює можливість надання допомоги регіонам, населення яких зазнає значних труднощів. Це положення не обмежується ніякими умовами. З іншого боку, підрозділ (с) дозволяє державам-членам надавати допомогу з метою сприяння розвитку певних економічних регіонів за умови, якщо така допомога “не справляє негативного впливу на торгові інтереси і не суперечить національним інтересам”. Між цими двома підрозділами досить чітка відмінність у тому, на чому вони наголошують; але не настільки, щоб усунути всі двозначності з їх об’єднаного значення.
Показовим прикладом підходу Суду до державної допомоги, що грунтується на політиці сприяння регіональному розвитку, є рішення у справі Philip Morris. У цій справі розглядалось надання урядом Нідерландів певної суми виробнику сигарет; Комісія вирішила, що ця допомога не належить до сфери дії ст. 92(3) Договору. Комісія була незадоволена тим, що допомога, про яку йшла мова, була внеском, спрямованим на досягнення однієї з цілей? зазначених в обмеженнях, встановлених у ст. 92 Договору, якої за звичайних обставин бенофіціарій не зміг би досягти за допомогою власної діяльності. Комісія також постановила, що відповідний регіон, а саме Берген-оп-Зум (Bergen-op-Zoom), не був регіоном із вкрай низьким рівнем життя, і в ньому не існувало значного рівня безробіття в розумінні ст. 92(3)(с) Договору. До того ж вона встановила, що проголошене урядом Нідерландів створення 475 робочих місць насправді привело до появи лише п’яти таких місць.
Тютюнова компанія оскаржила це рішення в Суді Європейських Співтовариств. Суд встановив, що, якби такий вид допомоги було дозволено, це призвело б до можливості державних органів зробити виплати, які б зміцнили фінансове становите бенефіціарія, незважаючи на те, що ці виплати не були необхідними для досягнення цілей, визначених у ст. 92(3) Договору. Також було встановлено, що Комісія правильно оцінила економічне становище Бсрген-оп-Зум.
Щодо допомоги, яка надається певним секторам економіки, ст. 92(3)(с) Договору пропонує можливість надання державної допомоги для “сприяння розвитку певної економічної діяльності”. Незважаючи на те, що ці критерії більш чіткі за ті, які стосуються регіональної допомоги, Комісія все таки вирішила пояснити свою політику за допомогою подання інформаційної запски до Ради. Вона підкреслила, що попри наявні економічні труднощі того часу – звернення було зроблено під час другої нафтової кризи – якби було призначено спорадичну допомогу, без урахування необхідного ступеня єдності Співтовариства, це призвело б до розладу спільного ринку. Тому субсидії могли бути призначені лише в тих секторах промисловості, де вони були вкрай необхідними, і такі субсидії мали підлягати жорстким обмеженням задля забезпечення в майбутньому справедливої конкурентоспроможності бенефіціаріїв.
11.9. Висновки
Політика конкуренції повністю відображає дух індивідуального лібералізму, на якому грунтується весь Римський договір. Вона регулює не тільки приватний, а й державний сектор. Останній, таким чином, має цілком відповідати ідеології Співтовариства, спрямованої на реалізацію вільного ринку. Це може бути вкрай невдалою ідеєю, оскільки в багатьох випадках державне втручання в економіку відбувається саме внаслідок того, що механізм вільної конкуренції не може задовольнити потреби певних регіонів або певних галузей економіки. Дійсно, ст. 92 та 93, що стосуються державної допомоги, дозволяють ті види такої допомоги, які мають суттєвий соціальний характер. Однак вони є винятками із загального правила вільної конкуренції, яке міститься в ст. 85 і 86 і яке Суд Європейських Співтовариств відповідно до його принципів тлумачення вимагає тлумачити якомога чіткіше і обмеженіше. Так, значна кількість проектів, присвячених наданню державної допомоги, які могли врятувати велику кількість робочих місць, була принесена в жертву вільній і необмеженій конкуренції.
Діловий світ наразився на іншу проблему, пов’язану з політикою конкуренції Співтовариства – на невідповідність напрямів національної політики напрямам політики Європейського Союзу. Як стверджує Ф. Фішвік (F. Fishwicky09, для бізнесменів не вигідно мати справу з двома юрисдикціями; нестерпним є факт застосовування ними різних норм. На жаль, ця проблема не може бути вирішена за допомогою укладання угоди між державами-членами про використання політичних напрямів, що збігаються з політикою Європейського Союзу, саме через критику, яка регулярно лунає на адресу відповідних норм. Одним із багатьох приводів для критики є необхідність доповнення заборони зловживанням домінуючим становищем для того, щоб ефективно сприйняти наслідки окремих ринкових структур. Заходи такого типу більше спрямовуються на регулювання поведінки, ніж на встановлення покарання, що має зворотну силу, як, наприклад, це має місце згідно з Договором. Щодо ст. 85 причина прозорості й послідовності в застосуванні політики могла би бути посилена за допомогою більш чіткого посилання на об’єднану ринкову силу сторін будь-якої угоди або узгодженої практики, оскільки негативний вплив угоди без такої сили був би значно меншим по.
Іншою порцією здорової критики, яка мала з’явитися і з’явилася стосовно політики Співтовариства щодо конкуренції, є її надмірна залегалізованість і недосконалий економічний аналіз. У своїх зауваженнях стосовно цього предмета, Валентина Кора (Valentine Korah) справедливо засуджує “недостатність економічного аналізу в рішеннях Комісії щодо державного сектору. Професор Кора справедливо визнає непридатним непередбачуваний характер рішень Комісії і небажання Суду розглядати економічний аналіз, який проводиться Комісією. Це може бути пояснено надмірною обережністю Суду в розгляді відповідно до ст. 173 Договору будь-чого іншого, ніж “очевидні помилки права”. Все це завдає шкоди правовій визначеності, й багато хто очікує значного поліпшення стану справ в організації, яка вважається найвищим органом стосовно таких питань.
(1 votes, average: 5,00 out of 5)