Фінансова система України – Карлін M. I. – 5.1. Місцеві бюджети та їх роль у бюджетній системі України
5.1. Місцеві бюджети та їх роль у бюджетній системі України
Місцеві бюджети включають бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.
Бюджети місцевого самоврядування – це бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань.
Місцеві бюджети – це фонди фінансових ресурсів, призначені для реалізації завдань і функцій, що покладаються на органи самоврядування.
Роль місцевих бюджетів певною мірою визначається величиною валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через них. У 1992 р. через видатки місцевих бюджетів перерозподілялося 14,5 % ВВП, у 1993 р. – 15; у 1994 р. – 15,9; у 1995 р. -17,5; у 1996 р. -14,4; у 1997 р. -14,8; у 1998 р. – 14; у 1999 р. – 9,9; 2000 р. – 10; у 2001 р. – 10,5; у 2002 р. – 11,2; у 2003 р. – 13%.
Нині доходи місцевих бюджетів (без урахування трансфертів із державного бюджету) зросли тільки на 0,3 відсоткового пункта: з 8,3 % у 2000 р. до 8,6 % у 2003 p., тоді як частка трансфертів у ВВП значно збільшилася – з 2,6 % у 2000 р. до 4,4 % у 2003 р.
Таке зростання обсягів трансфертів відбулося насамперед унаслідок зміни політики держави у сфері міжбюджетних відносин, введення в дію Бюджетного кодексу а також відмови від використання регулюючих податків як основного інструменту бюджетного регулювання.
Доходи місцевих бюджетів без урахування трансфертів досягли найбільшої частини в складі зведеного бюджету в 1995 р. – 52,1 %. До 2000 р. частка доходів місцевих бюджетів у зведеному перевищувала 40%. У наступних роках цей показник різко знизився – до 31,6 % у 2000 p., 33,6 % у 2001 p., 31,4 та ЗО %, відповідно, у 2002 та 2003 р. Таке стрімке зменшення частки доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті (з 52,1 % у 1995 р. до ЗО % у 2003 р.) призвело до зменшення ролі місцевих бюджетів у бюджетній системі України. Наслідком цього стали зростання залежності місцевих бюджетів від трансфертів із центрального бюджету, недостатність фіскальних ресурсів для належного виконання функцій органів місцевого самоврядування.
Основними причинами зменшення частки доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни були: реформа податкового законодавства, внаслідок якої були змінені напрями сплати загальнодержавних податків; незадовільні якісні показники діяльності галузей економіки, які сплачують платежі до місцевих бюджетів; недостатні можливості органів місцевого самоврядування щодо розширення власної фінансової бази.
До доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, належать такі податки і збори (обов’язкові платежі);
– податок із доходів фізичних осіб (прибутковий податок із громадян до 2004р.) у частині, визначеній Бюджетним кодексом;
– державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;
– плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;
– плата за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;
– плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів – автозаправними станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами відповідних рад;
– надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;
– єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва у частині, що належить відповідним бюджетам.
Зазначені податки і збори (обов’язкові платежі) створюють кошик доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування і враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.
До доходів бюджетів міст Києва і Севастополя зараховується 100 % загального обсягу податку з доходів фізичних осіб, що справляється на території цих міст.
До доходів бюджетів міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення зараховується 75 % від загального обсягу податку з доходів фізичних осіб, що справляється на території цих міст.
До доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх об’єднань зараховується 25 % від загального обсягу податку з доходів фізичних осіб, що справляється на цій території.
Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів, які враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок:
– 25 % податку з доходів фізичних осіб, що справляється на відповідній території;
– 25 % плати за землю, що справляється на території Автономної Республіки Крим і відповідної області;
– плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікатів, що видаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим та обласними державними адміністраціями.
Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи районних бюджетів, які враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок:
– 50 % податку з доходів фізичних осіб, що справляється на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань;
– 15 % плати за землю, що сплачується на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань;
– плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікатів, що видаються районними державними адміністраціями;
– плати за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, що справляється районними державними адміністраціями;
– надходження адміністративних штрафів, що накладаються районними державними адміністраціями або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями.
До доходів місцевих бюджетів, що не враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, належать:
– місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;
– 100 % плати за землю – для бюджетів міст Києва та Севастополя; 75 % плати за землю – для бюджетів міст республіканського значення Автономної Республіки Крим і міст обласного значення; 60 % плати за землю – для бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань;
– податок із власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів у частині, що зараховується до відповідного бюджету;
– надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;
– податок на промисел, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;
– надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;
– плата за забруднення навколишнього природного середовища у частині, що зараховується до відповідного бюджету;
– кошти від відчуження майна, яке перебуває у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебуває у комунальній власності;
– фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;
– плата за оренду майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності;
– надходження від місцевих грошово-речових лотерей;
– плата за гарантії, надані з дотриманням умов, визначених Бюджетним кодексом;
– гранти та дарунки у вартісному обчисленні;
– власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету;
– податок на прибуток підприємств комунальної власності;
– платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення;
– інші надходження, передбачені законом.
У 2003-2005 р. доходи місцевих бюджетів, що не враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, становили менше 18 % доходів місцевих бюджетів України, тоді як у 2000 р. (до набрання чинності положень Бюджетного кодексу України) відповідні види доходів забезпечували майже 35 % надходжень. Порівняно з 2000 р. обсяг доходів, що не враховуються під час визначення міжбюджетних трансфертів, зменшився з 2,4 до 1 % ВВП, тобто майже у 2,5 раза, тоді як обсяг доходів, які враховуються під час визначення міжбюджетних трансфертів, є досить стійким (у % ВВП) із тенденцією до зростання – з 4,2 % ВВП у 2000 р. до 4,6 % ВВП у 2005 р.
У 2004 р. було зафіксовано мінімальний (із 1991 р.) рівень доходів місцевих бюджетів (без трансфертів із державного бюджету) – 6,6 % ВВП, у 2005 р. він дещо збільшився (до 7,2 %). Однак порівняно з іншими країнами цей показник є досить високим і перевищує доходи місцевих бюджетів багатьох унітарних країн Організації економічного співробітництва і розвитку (ОКСР).
Проблема достатності доходів місцевих бюджетів, що широко обговорюється, не може бути розв’язана, на думку доктора економічних наук І. Луніної, незалежно від загального допустимого для конкретної країни рівня податкового навантаження на економіку та обсягу соціальних зобов’язань держави. В умовах України навряд чи можливе одночасне вирішення завдань підвищення доходів місцевих бюджетів та зменшення ставок усіх головних податків.
В останні роки, за оцінкою І, Луніної, в Україні проблема формування місцевих бюджетів розв’язувалася переважно шляхом вирівнювання фінансових можливостей. Зміна системи міжбюджетних відносин після набрання чинності Бюджетним кодексом привела до високого ступеня вирівнювання витрат місцевих бюджетів. Якщо у 1999 р. мінімальний рівень цих витрат в обласному розрізі відрізнявся від середнього майже на 35%,а коефіцієнт міжрегіональної варіації витрат становив 22 %, то у 2004 р. усім областям було забезпечено не менше 89 % середніх витрат, а коефіцієнт їх варіації зменшився до 7 %. Високого ступеня вирівнювання витрат досягнуто й за видатками бюджетів міст обласного значення, районів.
У 2002-2004 р. різниця між мінімальним та максимальним рівнем бюджетних витрат у розрахунку на одну особу сягала приблизно 40 %, тоді як у 1999 р. (тобто до прийняття Бюджетного кодексу) – 2,5 раза. У 2004 р. видатки місцевих бюджетів більшості регіонів перевищували 92 % середнього за областями України рівня (і тільки в Сумській, Тернопільській та Луганській областях становили 89-90 %).
Високий ступінь вирівнювання видатків місцевих бюджетів став можливим унаслідок обмеження податкових гарантій для місцевих бюджетів і збільшення частки трансфертів у доходах. Якщо у 1999 р. податкові надходження становили 68,1 % доходів місцевих бюджетів, а трансферти – 18,3 %, то у 2004- 2005 pp. частка податкових надходжень зменшилася до 46,2- 44 %, а трансфертів зросла до 42,5-43,5 %. Податкові повноваження місцевих органів влади фактично обмежуються місцевими податками і зборами, а також правом змінювати ставки єдиного податку для суб’єктів малого підприємництва. Це означає, що органи місцевого самоврядування фактично позбавлені повноважень, які б давали їм змогу приводити видатки місцевих бюджетів у відповідність до можливостей їх фінансування.
У 2004 р. за рахунок трансфертів формувалося від 29 до 66 % доходів місцевих бюджетів регіонів. Порівняно з 1999 р. мінімальна частка трансфертів зросла у 6,6 раза.
Необхідність чималих трансфертів зумовлена тим, що бюджетні видатки вирівнюються в умовах значних (майже п’ятиразових) міжрегіональних відмінностей рівня податкових надходжень у розрахунку на одного жителя.
Низький рівень регіональних податкових надходжень у розрахунку на одного жителя, на думку експертів, як правило, прямо пов’язаний із високим (вищим, ніж у середньому по країні) рівнем безробіття, низьким рівнем інвестицій, у т. ч. прямих іноземних, та в цілому – з нижчим обсягом виробленої у регіоні валової доданої вартості. Так, обсяг прямих іноземних інвестицій на одну особу (на початок 2005 р.) у регіони України відрізняється більш як у 10 разів – від 2 7 дол. США у Чернівецькі й області до 286 у Київській, за обсягом інвестицій в основний капітал – майже у чотири рази (від 2,3 тис. грн. в Одеській області до 0,6 тис. грн. у Тернопільській). Рівень безробіття серед осіб працездатного віку (за методологією МОП) становить від 6,9 % у Дніпропетровській області до 12,8-13% у Рівненській та Тернопільській областях, тобто відрізняється майже вдвічі.
Чинний порядок фінансування видатків місцевих бюджетів фактично є антистимулом для розширення податкової бази. Збільшення податкових надходжень в економічно слабших регіонах (у результаті успішної економічної політики) приводить до зменшення обсягу трансфертів із державного бюджету.
Деякі регіони, місцевим бюджетам яких надаються значні трансферти з державного бюджету, мають не тільки низький показник валової доданої вартості, а й низький рівень податкових надходжень у розрахунку на одиницю виробленої в регіоні валової доданої вартості.
Процес реформування місцевих бюджетів України (включаючи міжбюджетні відносини) та адміністративно-територіального устрою має забезпечити поступове досягнення (за ширшим колом повноважень) територіальної відповідності між повноваженнями органів місцевого самоврядування, доходами, які передано в їх розпорядження, та видатками відповідних бюджетів.
Видатки місцевих бюджетів безпосередньо пов’язані з інтересами широких верств населення й суттєво впливають на загальні соціальні процеси в державі, насамперед на рівень добробуту населення, освіченості, забезпеченості медичними послугами, а також послугами в галузі культури, спорту, соціальної захищеності на випадок непередбачуваних обставин.
Бюджетним кодексом передбачено критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами.
Розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв видатки поділяють на групи.
Перша група – видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів.
Друга група – видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України.
Третя група – видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких є в усіх регіонах України.
Видатки першої групи здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об’єднань. Видатки другої групи здійснюються з бюджетів міст республіканського значення Автономної Республіки Крим і міст обласного значення, а також районних бюджетів. Видатки третьої групи здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів.
Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень.
Міські (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) й районні ради можуть передати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень Верховній Раді Автономної Республіки Крим чи обласній раді з передачею відповідних коштів до бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту.
Сільські, селищні та міські (міст районного значення) ради можуть передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту.