Організація бізнесу – Скібіцький О. М. – 1.6. Державний менеджмент
Державний менеджмент як нова трактовка державного управління виникає в 70-і роки минулого століття з розвитком школи державної політики. Спочатку наголос робився на важливість стратегії найвищих посадових осіб. Державний менеджмент залучає ситуаційний аналіз (“case studies”) як основний в дослідженні управлінських процесів і навчанні менеджменту. Перехід від державного управління до державного менеджменту означає перехід від традиційного інституціонального підходу в бік вивчення реально існуючих процедур управління з використанням сучасних засобів аналізу управлінських рішень і практики їх реалізації через конкретні програми (як державні, так і в сфері бізнесу).
Сьогодні все частіше для визначення сучасних задач державного управління використовується термін “Public management” (державний менеджмент) для акцентування необхідності використання сучасних технологій управління і зростаючої ролі ринкових відносин у державному секторі.
Початківцем менеджеріального підходу до державного управління є Девід Осборн і Тед Геблер (США). У своїй визнаній праці “Перебудова уряду” (Reinventing Government”) проаналізували недоліки бюрократичної моделі управління, детально показали бажані та необхідні перебудови, які повинні вирішуватися на федеральному і місцевих рівнях.
Перебудова всіх рівнів державного управління зосереджена на 10 основних принципах:
1. Стимулююче управління: керувати, а не докоряти.
2. Управління, звернене до суспільства: уповноважувати, а не служити.
3. Конкуруюче управління: використання конкуренції в організації послуг.
4. Управління, рухоме своєю місією: перебудова організацій, які керуються правилами і нормами.
5. Управління, орієнтоване на результат: акцент на результат замість впровадження.
6. Управління, орієнтоване на споживача: первинні потреби споживача, а не бюрократії.
7. Підприємницьке управління: примноження замість марнотратства.
8. Передбачливе управління: профілактика замість терапії.
9. Децентралізоване управління: замість ієрархії участь і робота в команді.
10. Проринкове управління: поступові зміни на ринковій основі. Порівняємо бюрократичну та менеджеріальну модель державного управління, реалізація якої є для багатьох дослідників і державних діячів кінцевою метою сучасних адміністративних реформ, (табл. 1.1). Критерії порівняння визначив відомий дослідник адміністративних реформ М. Берзелей.
Під менеджментом у державній службі розуміють процес управління в рамках установ державної служби, науку про це управління, мистецтво управління і відповідний набір навичок, персонал державного управління. Менеджмент в державній службі реалізується через свої основні функції: планування, організація, координація, мотивація і контроль. Розподіл управлінської праці нормативно закріплюється в організаційній структурі, а повторні і стандартні дії – в управлінських процедурах.
Для реформування державної служби Україна повинна вивчати тенденції розвитку державного менеджменту розвинених країн, і, перш за все, світових лідерів – США і Японії. Саме за рахунок високої якості державних службовців ці країни зайняли передові ролі в світовому суспільстві. Сучасна японська держслужба має два головних показника: мінімальна вартість і максимальна ефективність. Показник мінімально? вартості досягнутий в результаті зменшення кількості адміністративних органів і міністрів (як правило, біля десяти), а також чисельності персоналу кожного державного органу. Існує правило, за яким партія або коаліція партій у владі можуть назначити в міністерство у разі зміни уряду не більш трьох своїх соратників (міністр і два заступники).
Таблиця 1.1. Порівняльна характеристика бюрократичної і менеджеріальної моделей державного управління.
Критерії відмінностей | Модель управління | |
Бюрократична | Менеджеріальна | |
Фокусування уваги | На власних потребах і перспективах. | На потребах і перспективах споживача. |
Тип внутрішньої структури і відносин | Ієрархічна структура з чітким розподілом обов’язків і відповідальності. Жорстка “пірамідальна” структура. | Мережна модель організації з перевагою відносин довіри і взаємо додатковості. Організація взаємодіє як одна команда. |
Оцінка власної діяльності | По обсягу засвоєних ресурсів і кількості виконуючих задач. | По результатам, які представляють цінність для споживача. |
Гнучкість структури | Низька. Організація працює по раз і назавжди установленим процедурам. | Порівняльно висока. Алгоритм дій змінюється кожного разу при зміні вимог до виробничих послуг. |
Зворотній зв’язок | Формальний. Найчастіше однонапрямленого характеру. | Реально діюча постійна комунікація. |
Структура розподілу праці | Жорсткий ієрархічний розподіл аналітичної роботи від безпосереднього обслуговування. | Стимуляція аналітичної роботи по удосконаленню роботи з клієнтами посадовців “першої лінії”. |
Висока ефективність державного апарату Японії досягнута й за рахунок створення елітарної державної служби, залучення в неї найяскравіших талантів і умів країни. Це стало можливим за умови організації конкурсних екзаменів. А для того щоб гарантувати і підтримувати високий рівень ефективності службовців, державні органи надають такі заробітні плати і пенсійні пільги, які конкурентноспроможні з аналогічними виплатами в приватному секторі. Слід звернути увагу на те, що в Японії менеджмент державної служби майже на всіх рівнях, включаючи набір, просування, підвищення, санкції і пенсії, доручений незалежному від уряду – Національному управлінню по кадрам.
У США конкурсний відбір державних службовців було введено ще у 1983 році, і на сьогоднішній день 90% федеральних службовців вступають на держслужбу на основі конкурсу.
Цікавий досвід має Південна Корея. У 80-і роки минулого століття на деякі штатні посади претендували по 160 кандидатів і більше. Кандидатів не лякали навіть складні конкурсні іспити з 12 предметів, серед яких профільними є економіка, діловий менеджмент і державна адміністрація. В результаті такої кадрової політики в 1988 році 70% державних службовців Південної Кореї мали університетські дипломи.
Державний менеджмент має бути сфокусований на покращенні організаційної ефективності, що включає наступне:
O підтримка дискусій з пристосованості програм і цілей між відповідними агентствами і міністерствами, перед якими вони звітують;
O порівняння в процесі впровадження нових вимірювальних механізмів для підвищення ефективності, включаючи основану на конкретних результатах праці зарплату;
O забезпечення інформації для моніторингу і оцінки ефективності і раціональності дій організації і її програм;
O вивчення витрат і результатів на основі чітко сформованих бюджетних коштів і очікуваних результатів дій організації (бюджетування по результатам);
O порівняння ефективності близьких по характеру діяльності організацій чи подібних дій в різних організаціях і ідентифікації тих видів діяльності, де можна удосконалюватися.
Поряд із цим, існують суперечливі думки стосовно розвитку конкурентоспроможності між державними установами, оскільки поряд зі стимулюючим ефектом існують і негативні наслідки, які витікають з відмінності державних і комерційних організацій.
Крім організаційної діяльності, державний менеджмент орієнтується на новий тип прийняття рішень в державному секторі, включає удосконалений контроль і відповідальність з розвитком точної і добре вивченої інформації про виконання всіма, хто надає суспільні послуги; інформацію про процесі бюджетного планування; мотивацію і стимули для державних службовців для покращення якості їх послуг і зменшення вартості. Введення менеджерізму в діяльність державних організацій включає п’ять типів індивідуальної підконтрольності як необхідного мінімуму для відповідальності службовця:
O правовий контроль (законодавче регулювання);
O фінансовий контроль (як витрачаються державні кошти);
O з позиції реалізації політики (досягнення цілей, виконання обіцянок і очікувань);
O демократичний контроль (інформація і консультування з вибірковими органами, зв’язки з громадянами);
O етичний контроль (дії відповідно з етичними нормами).
Критика менеджерізму ведеться по ряду направлень.
По-перше, критики заперечують розгляд громадян в якості клієнтів, при цьому стверджують, що “уряди – не ринки” і “громадяни – не клієнти, а джерело політичної влади”. Адміністрація не має своїх клієнтів, а повинна захищати різні суспільні інтереси всіх громадян. Державна адміністрація не переслідує цілі отримання прибутку, це обслуговуюча система, її мета в найкращому виконанні законодавчих функцій. Вона не виробляє “акціонерної вартості”.
По-друге, неможливо замінити норму закону на ринкову поведінку. Для демократичного управління необхідно, щоб право, а не конкуренція, керувало державною бюрократією.
По-третє, порівняння доходів з витратами, орієнтація на клієнта, виробництво товарів і послуг є першочерговою задачею держави. Держава – не підприємство. Дії держави повинні бути не тільки ефективними, але і правовими, демократично легітимними і політично відповідальними.