Місцеві фінанси – Ніколаєва О. М. – Тема 1. Сутність, складові та засади організації місцевих фінансів

Одним із ключових завдань модернізації економіки країни, підвищення її конкурентоспроможності, забезпечення сталого розвитку, подолання соціально-економічної кризи та поліпшення добробуту населення, є проведення масштабної реформи, що неможливе без становлення місцевого самоврядування.

Протягом тривалого часу місцеві проблеми залишалися поза увагою органів державної та місцевої влади, що зрештою позначилося на рівні життя населення в українських містах та селах. У той же час формування ефективної системи місцевої влади досить тривалий і складний процес, який потребує відповідного фінансового забезпечення.

Місцеві фінанси є фінансовою базою місцевих органів влади, від обсягу яких залежить можливість у повному обсязі виконувати покладені на них повноваження і забезпечувати соціально-економічний розвиток підлеглої території.

Актуальність дослідження питань розвитку та становлення місцевих фінансів на сучасному етапі обумовлена реформуванням податково-бюджетного законодавства та перетвореннями в системі місцевих бюджетів та реалізації міжбюджетних відносин.

Ухвалення Податкового кодексу України, нової редакції Бюджетного кодексу України, інших нормативно-правових документів дещо укріпило фінансову автономію місцевих органів влади за рахунок удосконалення системи доходів місцевих бюджетів, механізмів їх формування, посилення інвестиційної складової, сприяло перетворенню місцевих фінансів на потужний інструмент регіонального розвитку.

Проте, вирішення нових завдань щодо соціально-економічного розвитку територій та підвищення добробуту територіальної громади, що ставляться перед місцевою владою, потребує збільшення фінансової бази і подальшого вдосконалення законодавчого та нормативного-правового забезпечення щодо самостійного встановлення місцевих податків і зборів, функціонування цільових фондів, оформлення місцевих позик, запозичень тощо.

Навчальний посібник “Місцеві фінанси” – сучасне видання, присвячене актуальним проблемам сьогодення – забезпеченню фінансової самостійності місцевих органів влади та управління. Він побудований з урахуванням вимог, які ставляться до рівня і обсягу знань сучасних фахівців освітньо-професійними програмами, та відповідають потребам ринкової економіки.

Навчальний посібник “Місцеві фінанси” систематизовано за модулями, що відповідає вимогам кредитно-модульної системи і сприяє кращому засвоєнню навчального матеріалу студентами. До кожного модуля додаються питання і тестові завдання. За змістом посібник відповідає програмі навчальної дисципліни “Місцеві фінанси”.

Автори висловлюють щиру вдячність ректору Макіївського економіко-гуманітарного інституту, професору Веретенникову Віталію Івановичу та заступнику начальника Головного фінансового управління Донецької обласної державної адміністрації Гопцій Вікторії Михайлівні за корисні поради при підготовці навчального посібника.

Змістовий модуль 1. Організаційні та методичні засади формування та функціонування інституту місцевих фінансів
Тема 1. Сутність, складові та засади організації місцевих фінансів
1.1. Теоретичні засади місцевого самоврядування та розвиток місцевих фінансів

У наш час наука під назвою “місцеві фінанси” є самостійною галуззю фінансової науки. Розвиток місцевих фінансів тісно пов’язаний зі становленням місцевого самоврядування.

Становлення місцевого самоврядування

Історичними передумовами розвитку місцевого самоврядування вважаються:

– адміністративний поділ територій (так, у древній Елладі міста-держави поділялися на невеликі адміністративні самоврядні одиниці – “демеси”) [10];

– покладення в основу муніципального управління принципу широкої автономії, хоч і під контролем центру (встановлення Законом Юлія Цезаря 45 р. до н. е. загальних правил міського устою в Римі) [29];

– розв’язання колективних проблем “всім світом” – на сході, вече, курултаї тощо [18].

Початок розвитку місцевого самоврядування пов’язаний з установленням магдебурзького права – юридичного закріплення успіхів городян у боротьбі з феодалами за самостійність, яке передбачає надання права на самостійне управління та власний суд, права земельної власності та звільнення від більшості повинностей. Магдебурзьке право характеризувало різноманітні види правовідносин “у межах міста”: діяльність міської влади, суду, порядок судочинства, земельні відносини, регулювання торговельної діяльності, порядок оподаткування тощо [4].

В Україну магдебурзьке право було перенесене німецькими колоністами, що заселили західноукраїнські міста у XIV ст. Першими містами, що дістали магдебурзьке право, були: Володимир Волинський (близько 1324 р.), Сянок (1339 р.), Львів (близько 1352 р.), Кам’янець (1374 р.), Київ (1494 р.). Згідно з магдебурзьким правом міста одержували право самоврядування.

Великим поштовхом на шляху формування концепції місцевого самоврядування стали Американська та Велика французька революції XVIII ст., які привели до появи нових форм організації центральної влади, а також поставили завдання перетворення місцевого самоврядування на вільний від бюрократії інститут.

Певні спроби обгрунтування ідей щодо організації місцевої влади на принципах самоврядування були зроблені французьким політиком Туре 1790 року. Він сформулював два основні положення вчення про місцеве самоврядування: поняття про власні громадські справи, що властиві природі муніципального управління, а також поняття про справи державні, які передаються для виконання на місцевий рівень.

Майже цілісну концепцію самоврядних громад висловив французький історик і політичний діяч Алексіс де Токвіль. Базова ідея полягає в тому, що вихідним джерелом влади є не держава і навіть не народ, а індивіди, які добровільно об’єднуються й самі управляють своїми справами, що сприяє формуванню громадської свідомості та відповідальності. Центральна влада сприймалась як певна стримувальна інстанція, до якої слід звернутися по допомогу тільки за умов безсилля представників громади.

Такі погляди лягли в основу “теорії вільної громади”, Що була запропонована французькими та бельгійськими правознавцями і набула поширення в Європі у першій половині – середині XIX століття. Суть цієї теорії полягала в тому, що поряд з природним правом кожної людини на свободу громади також самостійні, вони не створені державою, оскільки виникли раніше від неї і тому мають природне право самостійно управляти своїми власними справами що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, й останні не мають права втручатися у справи місцеві.

Дані положення знайшли своє відображення у законодавстві того часу. Так, Бельгійська конституція 1831 р. визнавала, що поряд із законодавчою, виконавчою та судовою владою в державі існує четверта влада – муніципальна.

Проте теорія вільної громади мала суттєвий недолік: вона не визнавала самостійними великі адміністративні одиниці, створені державою (області, департаменти, регіони, провінції тощо), управління якими здійснювалось виборними посадовими особами.

Тому теорія вільної громади була визнана неспроможною, на зміну їй німецькими вченими Гірке та Шеффнером була висунута громадська (господарча) теорія місцевого самоврядування. В основу цієї теорії покладені принципи теорії вільної громади, однак на перший план вона висувала вже не природний і невідчужуваний характер прав громади, а обгрунтовувала недержавну природу діяльності органів місцевого самоврядування, переважно її майновий характер [18]. Самоврядування, за громадською теорією, – це управління місцевими справами. Отже, прихильники даної концепції неодноразово намагалися розмежувати справи власно громадські (місцеві) і справи державні, передані на місцевий рівень, проте безуспішно. Для критиків цієї теорії це стало сильним аргументом непереконливості її положень.

Державницький характер діяльності самоврядних одиниць був доведений німецькими вченими XIX ст. Л. Штейном й Р. Гнейстом і сформований у “державницьку теорію самоврядування”.

Основні положення цієї теорії такі:

– місцеве самоврядування є однією з форм організації державного управління на місцях;

– місцеве самоврядування – частина загальної державної системи;

– органи місцевого самоврядування – це органи державної влади, які здійснюють управління територією за допомогою місцевих жителів.

Розвиток державницької теорії місцевого самоврядування наприкінці XIX – початку XX ст. обумовлений індустріалізацією суспільства, впровадженням досягнень науково-технічного прогресу, концентрацією промисловості у великих міських центрах, розвитком торгівлі, процесами урбанізації населення. Зниження ізольованості й самодостатності деяких територій, залежність від загальнонаціонального політичного курсу та соціально-економічної ситуації в інших співтовариствах змінили ставлення до держави і висунули її на передній план. Якщо раніше функції держави зводились лише до забезпечення захисту населення та порядку в країні, то тепер державу стали сприймати як гарант підвищення добробуту громадян, установлення стандартів життя, справедливого перерозподілу доходів громадян, згладжування соціально-економічних нерівностей та потрясінь у суспільстві.

Саме у цей час уряди багатьох країн застосовували на практиці основні положення доктрини Дж. М. Кейнса щодо необхідності втручання держави в економіку країни, стимулювання сукупного попиту за допомогою збільшення грошової маси або зниження процентних ставок [18] і забезпечення повної зайнятості.

Державницька теорія місцевого самоврядування, як і громадська теорія, мали своїх прихильників. Проте полярність цих поглядів набула подальшого розвитку і сконцентрувалась у Дуалістичній теорії місцевого самоврядування. Ця теорія має “подвійну природу”: з одного боку, органи місцевого самоврядування є органами державної влади на місцях, які входять до єдиної системи рад, з іншого – виступають органами громадського самоврядування населення та представляють їх інтереси [10].

Отже, місцеве самоврядування зачіпає коло таких питань, як спосіб формування органів місцевої влади, їх взаємовідносини з державною владою, спектр владних повноважень та межі відповідальності місцевого самоврядування. Крім того, на кожному етапі розвитку місцевого самоврядування та становлення його системи актуальним було питання їх фінансового забезпечення. “

На сучасному етапі дуалістична муніципальна теорія найбільш повно характеризує сутність місцевого самоврядування. Практика свідчить, що органи місцевого самоврядування мають свої власні функції й повноваження та можуть самостійно формувати власну фінансово-економічну основу для їх реалізації. Поряд із цим, держава має право делегувати частину своїх повноважень на місця з адекватним фінансовим забезпеченням.

На сьогоднішній день систему, принципи та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади діяльності, коло повноважень і межі відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування встановлює Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” [15].

Таким чином, для сучасного місцевого самоврядування характерна складна система відносин, що забезпечують виконання як власних, так і делегованих державою повноважень. ‘

Розвиток місцевих фінансів

Виокремлення та розвиток науки про місцеві фінанси як самостійної галузі фінансової науки припадає на XIX ст.

В економічній та фінансовій літературі існує дві теорії виникнення науки про місцеві фінанси.

Перша полягає в тому, що спочатку виникла наука про державні фінанси, а пізніше від неї відокремилось учення про місцеві фінанси.

Друга теорія наголошує, що виникнення місцевих фінансів обумовлене наявністю територіальних громад та здійсненням ними місцевого фінансового господарства. В світі зміни концепцій місцевого самоврядування було обгрунтовано, що місцеве фінансове господарство слід долучати до публічного господарства. Таким чином, місцеві фінанси поряд з державними та фінансами міждержавних об’єднань є публічними фінансами, проте відносно самостійною їх складовою.

Проблематика місцевих фінансів активно досліджувалась у першій половині XIX ст. в західноєвропейських країнах та СІЛА. Значний внесок у розвиток місцевих фінансів зробили європейські вчені К. Рау (1832 р.), Ж. Сісмонді (І пол. XIX ст.), Л. Штейн (1860 р.), Р. Гнейст (70-і роки XIX ст.), А. Вагнер (1883-1901 рр.), Р. фон Кауфман (початок XX ст.).

У другій половині XIX ст. питання розвитку місцевих фінансів починають розглядатися в Росії. Велику роль в цьому відіграла земська реформа 1864 р. та організація перших органів місцевого самоврядування (1890 р.). Наприкінці XIX – першій половині XX ст. дослідження місцевих фінансів здійснюють І. Бліох [2], М. Боголєпов [3]. А. Васильчиков, Б. Веселовський, П. Гензель, В. Гессен [9], А. Котляревський [20], І. Кулішер [22], М. Курчинський, В. Лебедєв, B. Лeнін. І Озеров, Н. Ровинський [25], А. Свірщевський, М. Єршов [41], І. Смирнов [42], В. Твердохлєбов [44], Г. Тиктін [45], В. Целевич [47], А. Цитович, Є. Чернеховський [48], В. Шаврін та ін.

У другій половині XX ст. місцеві фінанси та важливу їх складову – місцеві бюджети – активно вивчають Д. Бутаков [24], М. Васильєва [7], Л. Воронова [8], М. Гурвич [11], В. Дьяченко [13], Г. Поляк [35,36], М. Піскотін [34], Н. Ширкевич [50] та багато інших.

Наприкінці XX – початку XXI ст. проблематику подальшого становлення місцевих фінансів у зарубіжних країнах та в Україні розробляли і далі розробляють як молоді науковці, так і провідні вчені й практики – П. Бечко [1], А. Буряченко [27], М. Гапонюк, В. Гощій, Т. Гринько [40], О. Кириленко [19,28], К Ковальчук [37], В. Кравченко [21], ЛКухарещ [32], НКучкова, О. Музика-Стефанчук [29], М. Пабат, Ю. Петленко [33], ГЛридатко, Г. П’ятаченко Т Рева, А. Рожко, А. Ролінський, І. Сазонець, І. Сало, А. Славкова, О. Сунцова [43], М. Чумаченко [49], В. Яцюта та ін.

Актуальність питань розвитку місцевих фінансів, реформування податково-бюджетного законодавства та перетворень в системі місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин обумовлює доцільність подальших досліджень даної тематики в сучасних умовах.



Місцеві фінанси – Ніколаєва О. М. – Тема 1. Сутність, складові та засади організації місцевих фінансів