Місцеве самоврядування – Камінська Н. В. – ПЕРЕДМОВА
Дослідження місцевого самоврядування як соціального феномена завжди є актуальними, адже у різних варіантах зустрічається практично у кожному суспільстві, із самоврядуванням пов’язують майбутнє соціального управління. Загалом його визначають як право громадян, місцевого співтовариства на самостійну організацію і ведення місцевих справ, а також як одну з організаційно-правових форм здійснення публічної влади.
Аналіз природи місцевого самоврядування дозволяє обгрунтувати його місце у системі держава – громадянське суспільство, Його співвідношення з місцевим управлінням, демократією та Іншими категоріями, з’ясувати роль і значення для населення. Також для кожного суспільства неоціненним є як власний історичний, так і іноземний досвід організації та діяльності системи органів місцевого самоврядування, організації їх діяльності.
Світовим співтовариством створено відповідні міжнародно-правові стандарти у цій сфері, які є обов’язковими і для України.
Аналізу цих та ряду інших питань присвячене це видання, що, сподіваюсь, стане корисним насамперед для студентів, викладачів, дослідників місцевого самоврядування і всіх, хто зацікавиться. Підчас його підготовки автором використано велику кількість наукової літератури, періодичних видань, нормативно-правових актів, навчальних посібників і підручників, досвід викладання у вищих навчальних закладах і відповідну практику.
РОЗДІЛ 1. ПРИРОДА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
§ 1. Поняття місцевого самоврядування в сучасній юридичній науці
Історія розвитку вчень про місцеве самоврядування свідчить про постійну динаміку поглядів на його сутність, певну суперечливість політико-правової природи. Останнім часом термін “самоврядуванню використовують у правознавстві, кібернетиці, соціології тощо, але як наукова категорія тлумачиться неоднозначно. У широкому значенні самоврядуванням розуміють автономне функціонування якої-небудь організації, що забезпечується прийняттям її членами норм, які стосуються її життєдіяльності, спільним веденням загальних справ1.
В Англії, батьківщині класичних муніципальних форм, термін “self-government” (самостійне управління) трактували як особливість організації державної влади, а зараз існують поняття docal government (місцеве управління) і “self-administration” (місцева адміністрація). У Франції замість терміна “самоврядування” використовують “pouvoir municipals (муніципальна влада), “decentralization” (децентралізація)2.
Історія свідчить, що місцеве самоврядування в сучасному значенні з’явилися після Великої французької революції.
У 50-х рр. XIX ст. у правовій науці формується поняття “місцеве самоврядування”, запроваджене прусським юристом Р. Пей-стом.
В енциклопедичному словнику Брокгауза й Ефрона самоврядування визначається як управління яким-небудь колом справ самими зацікавленими громадянами (безпосередньо або через обрані ними органи) без втручання сторонньої влади”. Це дозволяє трактувати самоврядування двозначно. У широкому плані як самоврядну організацію можна розглядати будь-яку державу, де уряд чи інше керівництво обирається і залежить від народу. Але частіше самоврядування розглядається у вузькому значенні щодо самоврядних співтовариств, утворених і функціонуючих у державі. Як правило, таке поняття є синонімом місцевого самоврядування, при якому справами адміністративно-територіальної одиниці управляють їх мешканці3.
У такому розумінні термін “самоврядування” був сприйнятий і в Україні, Росії та інших країнах. Ю. Панейко визначив його як сперту на приписи закону децентралізовану державну адміністрацію (державно-владні управлінські повноваження), що виконують локальні органи, ієрархічно не підпорядковані іншим органам і самостійні в межах закону, загального правопорядку4.
Можна виділити такі ознаки самоврядування:
1) це різновид соціального управління;
2) влада належить усьому колективу;
3) влада здійснюється колективом безпосередньо або через виборні органи;
4) суб’єкт і об’єкт управління єдині, збігаються;
5) саморегулювання відбувається за допомогою соціальних норм;
6) загальні справи ведуться спільно, разом приймаються рішення;
7) інтереси співтовариства відстоюються і захищаються на основі самодіяльності.
Комплексне визначення поняття самоврядування, що враховує більшість його ознак пропонує М. В. Цвік, – це заснований на саморегуляції різновид соціального управління, в основу якого покладене спільне вирішення учасниками суспільних відносин їх справ, що поєднується з виконанням прийнятих рішень5. Такі ознаки як самоорганізація та саморегуляція через системоутворюючу роль потребують конкретизації, визначення межі, за якою останні перетворюються на “іноорганізацію” й “інорегуляцію”, а самоврядування на інші види управління.
Як зазначає А. Мушкін, розуміння самоврядування в якості управління суспільством безпосередньо самими його членами є неточним, бо не зрозуміло: кому належить управління і хто його здійснює. Термін самоврядування має орієнтувати на характер органів управління як представників усього суспільства, яким суспільство доручає здійснення певних функцій6. Воно передбачає відображення потреб саморегуляції життєдіяльності цієї спільноти самою спільнотою, яка створює для цього органи управління.
Такої думки дотримується і Л. Григорян, що самоврядування не слід розуміти спрощено, ніби усі члени суспільства одночасно здійснюють владу. Влада може бути реалізована безпосередньо членами суспільства і через певний механізм. Органи суспільного самоврядування виражають волю і інтереси усіх членів суспільства, і у цьому вони разом є володарюючими7.
Місцеве самоврядування-це влада самостійна і особлива, де відбивається зміст громадянського суспільства. Вона, на думку С. Кириченка. є громадівською владою, тому не можна погодитися, що правоздатність громади на самостійне вирішення питань місцевого значення – встановлена законом, а не природна і невід’ємна. Останнє відповідає конституційній нормі, за якою народ є єдиним джерелом влади (публічної, а не державної).
Так як місцеве самоврядування здійснюється у державі 1 повноваження відповідних органів передбачені у Конституції України і законах, не може не мати певного “державного” характеру
З природного права громади виводимо такі елементи самоврядування: 1) управління власними справами громад, відмінними від справ державного управління: 2) громади є суб’єктами належних їм прав, відособленими від держави юридичними особами, тому незаконне втручання держави у справи громади є порушенням її прав: 3) посадові особи врядування громад належать до органів не держави, а громад, суспільства.
Однак таке визначення сутності самоврядування викликає заперечення. Не можна сільські та міські громади вважати єдиним видом самоврядування, більші територіальні й нетериторіальні союзи також підпадають під це поняття. Регіональний рівень довів свою потребу, а його закріплення в системі влади традиційне для більшості країн10. Значна кількість організацій від церкви до професійних союзів збільшує спектр явищ, які охоплює поняття самоврядування.
Як бачимо, невизначеність цього поняття призвело до ряду питань: які саме об’єднання вважають самоврядними одиницями, які їх повноваження, чи має громада окрему, відмінну від держави владу; чи вона незалежна від держави публічно-правова корпорація, чи є органом держави тощо.
У сучасний період спостерігаються процеси децентралізації, передача частини повноважень уряду органам місцевої влади. Уряд визнає їх автономію, встановлюючи певний контроль, особливо над суспільними витратами і наданням послуг державного значення. Місцеві органи менш пов’язані правилами і більш схильні до інновацій. Отже, відмінними ознаками є виконання цими органами державно-владних повноважень і децентралізація повноважень верховної влади, правова незалежність і самостійність самоврядних одиниць.
Самоврядування – це ієрархічна незалежність і самостійність. У різних варіантах його ідеї втілюються у кожному суспільстві. Так, серед видів самоврядування у радянській науці виділяли: національне самоврядування; місцеве самоврядування в адміністративно-територіальних одиницях як прояв дій єдиної державної влади; професійне самоврядування на різних рівнях; самоврядування за інтересами в суспільних організаціях.
Професор П. Рабінович виокремлює загальнонародне, загальносуспільне і територіальне самоврядування. Самоврядування народу – це управління самим народом усіма справами суспільства, здійснюване через його політичну систему. Територіальне самоврядування-самоорганізація населення певної території, яке безпосередньо або через утворені ним органи вирішує згідно з чинним законодавством питання місцевого життя.
Оптимальною є класифікація видів самоврядуванню заснована на цільовій ознаці співтовариства:
– самоврядування корпоративне (громадських об’єднань, виробничої сфери),
– самоврядування територіальне (регіональне і місцеве самоврядування) .
У громадських об’єднаннях різної організаційно-правової форми, добровільних, некомерційних формуваннях, створених з Ініціативи громадян для задоволення загальних інтересів і реалізації цілей, зазначених у їх статутах, самоврядування є основою діяльності. Держава встановлює їх правовий статус і здійснює реєстрацію, контролює відповідність діяльності статутним цілям.
Самоврядування у виробничій сфері включає самоврядування в трудових колективах підприємств, установ різної форми власності й кооперативне самоврядування. Перше виявляється у формах прямої (збори, конференції) чи представницької (обрані ради, комітети) внутрівиробничої демократії. Друге має місце в діяльності комерційних організацій різної організаційно-правової форми: господарських товариствах і товариствах недержавної власності, закріплюється їх статутами. Чинне законодавство передбачає гарантії самостійності обох видів самоврядування, заборону втручання держави та її органів у правомірну діяльність відповідних органів й організацій.
Звісно, самоврядування в соціальних спільнотах, об’єднаних на професійній основі чи на основі взаємних інтересів, є одним з найважливіших атрибутів громадянського суспільства. Однак проблеми, з якими громадяни зіштовхуються і які вимагають повсякденних управлінських рішень, виникають за місцем їх проживання* Наділення населення правом самоврядування є визнання державою права на самостійне здійснення народом належної йому влади.
Місцеве самоврядування є організаційною формою здійснення населенням влади на місцях, що покликана забезпечити самостійне (під свою відповідальність) вирішення громадянами, які проживають в межах адміністративно-територіальної одиниці, питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, історичних і місцевих традицій.
Соціальні одиниці, які управляються самостійно, будучи автономними до державних інститутів, не протистоять їм, а разом утворюють складну систему демократичного управління. Роль держави полягає у створенні правових, організаційних, матеріально-фінансових умов організації й розвитку місцевого самоврядування, сприянні населенню у здійсненні права на самоврядування, забезпеченні гарантій його захисту у судовому порядку.
При розбудові громадянського суспільства передбачається розширення сфер діяльності інститутів самоврядування, однак самоуправлінські начала не повинні поглинати державу – основний соціальний Інститут, що організує, контролює і регулює діяльність людей, соціальних утворень. Як спосіб соціальної організації на всіх рівнях суспільства, самоврядування територіальних спільнот не є самоціллю, а потрібне наскільки здатне задовольняти потреби індивідів, їх об’єднань і суспільства.
Суперечлива природа місцевого самоврядування обумовлена двоїстим характером муніципальної влади, наявністю в її природі одночасно суспільних і державних начал. У даний час у політичній системі більшості країн це важлива структура народного представництва й організації соціально-політичного життя суспільства в рамках громади, комуни, району округу Це територіальна ланка політичної системи, за допомогою якої можна відстояти свої інтереси, оформити їх як своєрідну політичну “ініціативу знизу” і тим самим впливати на державу.
Сучасна юридична форма поняття місцевого самоврядування закріплена у нормах міжнародного права і національних законах. Зокрема, Європейська Хартія місцевого самоврядування 1985 р. під місцевим самоврядуванням має на увазі право І реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею” діючи в рамках закону, відповідно до своєї компетенції, в інтересах місцевого населення.
За Конституцією 1996 р. місцеве самоврядування є право жителів територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Аналіз феномену самоврядування у співвідношенні з різними формами прояву публічної влади дозволяє комплексно визначити місцеве самоврядування як форму публічно-владного регулювання соціальною спільнотою (групою індивідів, об’єднаних спільними інтересами завдяки компактному проживанню на певній території) окремих сфер життєдіяльності, що, на відміну від централізованої системи державної влади, здатне забезпечити реалізацію інтересів такої спільноти. Це одна з основ демократичної системи управління суспільством, що дозволяє розкрити соціально-політичний та економічний потенціал самоврядної території, поєднати інтереси населення і держави.
(2 votes, average: 4,00 out of 5)