Історія держави та права України – Трофанчук Г. І. – 2. Сучасний конституційний процес в Україні
Політично загострене, правничо складне питання прийняття Конституції незалежної Української держави реально можна було вирішити з урахуванням світового досвіду, з одного боку, і специфіки власне української проблеми, з іншого.
З точки зору світового досвіду питання прийняття і перегляду конституції держави належить до виняткової компетенції установчої влади. Як влада первісна і вихідна вона має надлегітимний характер, протистоїть законодавчій, виконавчій та судовій владі. Адже останні три гілки юридично і політично визначаються установчою владою, є похідними від неї.
Установча влада – це суверенне право народу переглядати, приймати чи скасовувати конституцію своєї держави. Способи здійснення установчої влади залежно від участі в них народу поділяються на демократичні та недемократичні.
Демократичний спосіб базується на тому принципі, що сам народ як носій і суб’єкт установчої влади реалізує її цілком самостійно, спираючись на незалежні від інших гілок влади органи. Найбільшого поширення набули дві моделі реалізації цього способу:
А) установчі збори (наприклад, у Франції 1791 р., в Італії 1947 р.);
Б) установчий референдум – коли проект конституції розробляється комісією експертів і розпорядженням Глави держави виноситься на всенародний референдум (Франція, 1958 р.; Росія 1993 р.).
Недемократичний спосіб – прийняття конституції здійснюється без участі народу. Він базується на односторонніх або узгоджених діях державної виконавчої чи законодавчої влади, а то й просто фактичних правителів або колонізаторів, які діють “від імені народу і для народу”.
Специфіка конституційного процесу в Україні була обумовлена кількома чинниками, серед яких – те, що він відбувався на тлі застарілої, але чинної на той час радянської конституції 1978 р. Причому готували нову Конституцію із застосуванням зразків і штампів колишньої радянської моделі. А вона, як відомо, усувала пряму участь народу і відносила ці питання до виняткових повноважень Верховної Ради (ст. 97 Конституції УРСР 1978 р.).
Від дня проголошення незалежності 24 серпня 1991 р. у державно-правовому розвитку України як незалежної держави створилася ситуація, яка потребувала негайних розробок і прийняття нової конституції. А саме:
O перетворення колишньої УРСР як складової СРСР на незалежну державу з усіма наслідками, які з цього випливають, вимагало конституційного закріплення;
O сталася якісна зміна політичного режиму в державі, пов’язана з переходом від тоталітаризму до демократії;
O вимагало правового закріплення проголошення курсу на радикальні реформи, перехід від державного соціалізму до ринкової економіки;
O нарешті, численні зміни та доповнення (їх налічували понад 200) призвели до того, що Конституція перестала відповідати елементарному принципу органічної єдності Основного закону держави.
Початок сучасного конституційного процесу в Україні пов’язують із прийняттям Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., де утверджувалося втілення українським народом його невід’ємного права на самовизначення і проголошувалися нові принципи організації публічної влади та правового статусу людини і громадянина. Сучасний конституційний процес ознаменований розробкою та прийняттям Конституції України, яку можна віднести до ліберально-демократичного типу.
Виходячи з основних засад Декларації, було підготовлено концепцію нової Конституції України, схвалену Верховною Радою 19 червня 1991 р. В ній було сформульовано:
– основні принципи конституційного устрою нашої держави, що мали за основу поділ державної влади на три гілки;
– форму і структуру державного правління;
– організацію влади в центрі й на місцях, основи місцевого самоврядування;
– положення про політичний, ідеологічний та економічний плюралізм;
– пріоритет прав і свобод людини, що їх визнавали найбільшою соціальною цінністю.
Рівно за рік, 1 липня 1992 p., Верховна Рада прийняла постанову про винесення першого проекту Конституції України на всенародне обговорення, яке тривало понад півроку. За цей час до неї надійшло майже 50 тис. зауважень і пропозицій. Уперше обговорення проекту Основного закону не мало офіційно-примусового характеру, не ставилося за мету досягти якогось кількісного результату. В обговоренні та внесенні пропозицій узяли участь усі, хто виявляв бажання.
Проект пройшов багаторазові міжнародно-правові експертизи, де дістав схвальну оцінку. Потім його було доопрацьовано та обговорено у Верховній Раді й 26 жовтня 1993 р. опубліковано. Паралельно з цим до чинної на той час Конституції Української PCP 1978 p. вносили зміни і доповнення, аби привести її у відповідність до положень Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. та Акта проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 р.
У зв’язку із загостренням політичної ситуації після 26 жовтня 1993 р. конституційний процес було фактично перервано. Назріло серйозне протистояння між законодавчою і виконавчою владою і особисто між Президентом України Л. Кравчуком та Головою Верховної Ради І. Плющем, які були співголовами конституційної комісії. Почалася фактично відкрита боротьба за владу. Така сама конфронтація мала місце і у Верховній Раді.
У розпал цих подій Президенту підкидають згубну для України ідею щодо Закону про владу, який начебто мав на певний час замінити конституцію. Проект такого закону було похапцем підготовлено. Про конституцію забули, зате розпочалося безплідне “перетягування каната” між двома гілками влади. Ця боротьба закінчилася тим, що Закон про владу не прийняли, а Президент і парламент мусили достроково скласти повноваження.
Підготовлений та опублікований 26 жовтня 1993 р. проект Конституції не задовольняв ні ліві, ні праві сили в парламенті, а тому прийняття його Верховною Радою було малоймовірним. Залишався один шлях: винести його на затвердження Всеукраїнського референдуму. Але за браком політичної волі цього не сталося. То було чи не найголовнішим прорахунком тодішнього керівництва – Л. Кравчука й І. Плюща, які прогавили шанс пов’язати свої імена з першою Конституцією незалежної України.
Відсутність Основного закону держави призвела до серйозних внутрішніх суперечностей як у виконавчій, так і законодавчій владі. У сфері виконавчої влади Адміністрація Президента намагалася перебрати на себе функції політичного керівництва країною та підпорядкувати собі Кабінет Міністрів. У законодавчій – намагання зберегти радянську систему представницьких органів влади, підпорядкувати Верховній Раді органи місцевого самоврядування.
Другий етап конституційного процесу розпочинається після проведення дострокових парламентарних і президентських виборів в Україні і охоплює період з 10 листопада 1994 р. по 8 червня 1995р.
Було поновлено конституційний процес. 10 листопада Верховна Рада України затверджує новий склад Конституційної комісії, співголовами якої стали Президент України Л. Кучма і голова Верховної Ради України О. Мороз. На відміну від свого попередника, цей орган не був комісією Верховної Ради, а діяв як загальнодержавний орган.
Одночасно з розробкою проекту Конституції України необхідно було вирішити питання про встановлення (до прийняття Основного закону) тимчасового конституційного правопорядку. Це було зумовлено тим, що до Конституції Української PCP 1978 p. у різний час вносили багато не узгоджених між собою змін та доповнень, унаслідок чого вона перетворилася на внутрішньо суперечливий документ. Тож виникла конституційна невизначеність, коли різні статті Конституції України по-різному визначали принципові положення щодо органів влади в Україні (наприклад, ст. 2 закріплювала радянську форму організації влади, а ст. 93 – принцип розподілу влади).
Новостворена Конституційна комісія ще не почала працювати, як Президент України Л. Кучма подав до Верховної Ради свій варіант того самого Закону про владу, який не зміг протягти його попередник. Знову заходилися “перетягувати владний канат”. Це тривало до 7 червня 1995 р.
Завершується другий етап 8 червня 1995 р. укладанням Конституційного договору між Президентом України і Верховною радою про організацію державної влади та місцевого самоврядування на період до прийняття Основного закону. Конституційний договір мав на меті створити умови для прискорення конституційного процесу в Україні. Основний зміст Договору полягає в тому, що органічно вмонтований у нього Закон про владу припиняв дію чинної Конституції у частині, що не узгоджувалася з Конституційним договором. Прийнятий документ мав термін дії один рік, упродовж якого передбачали розробити проект і прийняти конституцію держави.
Чи було досягнуто мети, до якої прагнули автори цього документа? Однозначної відповіді бути не може, хоча зрозуміло одне: протистояння між гілками влади й далі наростало. Та й конституційний процес було ще раз відкладено майже на рік. Наслідки зруйнування конституційного поля довго давалися взнаки, оскільки це було пов’язано з неповагою до Основного закону держави з боку найвищих її посадовців.
На час дії Конституційного договору, який суперечив чинній на той час Конституції УРСР 1978 р. з численними доповненнями та змінами, були наявні всі ознаки конституційної кризи в державі. По-перше, Конституційний договір набув чинності, але й Конституція 1978 р. діяла, оскільки Верховна Рада не мала права простою більшістю голосів скасовувати дію більшості статей Основного закону. По-друге, державою керував нелегітимний уряд, сформований антиконституційним шляхом. По-третє, Договір наділяв Президента практично необмеженими правами, зокрема на одноосібне формування уряду, чого не було навіть у класичних президентських державах. Президент міг довільно, на свій розсуд звільнити Голову ради народних депутатів будь-якого рівня, обраного населенням.
Третій етап охоплює період від 8 червня 1995 р. (підписання Конституційного договору між Верховною Радою та Президентом України (“Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період прийняття нової Конституції України”) до 28 червня 1996 р. – прийняття Конституції України Верховною Радою.
У юридичній літературі звертають увагу на те, що на останньому етапі конституційний процес в Україні має суттєві особливості, а саме:
А) створення конституційною комісією України на засіданні 24 листопада 1995 р. нової робочої групи з підготовки проекту нової Конституції України з-поміж членів Конституційної комісії;
Б) схвалення Конституційною комісією України проекту конституції” який представила ця робоча група, і передачу його разом із зауваженнями та пропозиціями членів Конституційної комісії на розгляд до Верховної Ради України;
В) представлення проекту Основного Закону на спеціальному засіданні Верховної Ради України 20 березня 1996 р.;
Г) створення верховною Радою України 5 травня 1996 р. Тимчасової спеціальної комісії з доопрацювання проекту Конституції України;
Г) колективне обговорення на пленарному засіданні Верховної Ради, яке відбувалося майже цілу добу, більшості статей проекту Основного Закону та прийняття нової Конституції України переважною, кваліфікованою більшістю голосів.
Голосування було проведено 28 червня 1996 року о 9.33. У ньому взяли участь 387 народних депутатів України (“за” – 338, “проти” – 18, утрималися – 5, не голосували – 26);
Д) завершальне редагування тексту Основного Закону апаратом Верховної Ради України й урочисте підписання Конституції Президентом України, Головою Верховної Ради 12 липня 1996 р.;
Е) офіційне оприлюднення Конституції України 14 липня 1996 р. Аналізуючи процедуру прийняття Основного Закону 28 червня 1996 р., не можна не зазначити, що вона відбулася з певними порушеннями вимог конституційної доктрини. Конституцію прийнято парламентом без затвердження на всенародному референдумі. Тож установчу владу народу реалізував орган державної влади (Верховна Рада) без відповідного на те уповноваження народом України. Мається на увазі, що Верховну Раду України не було трансформовано в Установчі збори, вона й далі зберігала статус парламенту.
Така процедура може викликати певні сумніви щодо легітимності нашого Основного Закону, а посилання на те, що її було прийнято відповідно до положень Конституції УРСР 1978 р., є некоректним, оскільки радянська Конституція України за своїм змістом і принципами мала неконституційний характер, тобто була квазіконституцією.
Четвертий (новітній) етап сучасного конституційного процесу в Україні розпочався після прийняття Конституції України 28 червня 1996р. Він був пов’язаний із необхідністю внести зміни до Конституції України 1996 р., спрямовані на трансформацію форми правління в Україні (від президентсько-парламентарної до парламентарно-президентської). Протягом 2002-2003 рр. до Верховної Ради було внесено 12 законопроектів, що передбачали зміни до Конституції України.
26 грудня 2002 року парламент утворив Тимчасову спеціальну комісію з опрацювання проектів законів України про внесення змін до Конституції Україні, якій було доручено доопрацювати відповідні законопроекти з урахуванням висновків Конституційного Суду України, а також вимог юридичної техніки та внести доопрацьовані законопроекти на розгляд Верховної Ради до 23 грудня 2003 р.
24 грудня того ж року парламент прийняв рішення попередньо схвалити законопроект про внесення змін до Конституції України і направити його до Конституційного Суду України, а питання щодо ухвалення Закону України “Про внесення змін до Конституції України” включити до порядку денного наступної чергової (п’ятої) сесії Верховної Ради.
(1 votes, average: 5,00 out of 5)